국토연 "전세가율 90% 이상 전세 제한해야"

13일 국토연구원은 워킹페이퍼 '보증금 반환 지연 및 미반환 구조 이해와 임차인 불안 완화 방안 연구'를 발표, 전세사기는 보증금 관련 제도·관행·행태의 구조적 취약성을 노출한 사건으로 이를 돌아보고 보증금 반환 구조에 대한 근본적인 대안 마련 노력이 필요하다고 주장했다./사진=뉴시스

지난해 하반기 서울과 인천 일부 지역에서 시작된 조직적 전세사기가 전국적으로 확대되며 다수의 피해자가 발생한 것은 물론 스스로 목숨을 끊는 사건까지 발생했다. 정부가 다양한 대책을 발표하고 국회에서 특별법이 제정되는 등 해결방안이 제기되고 있으나 전세제도와 보증금에 대한 제도적·이론적 검토와 위험 규모의 실증적 분석이 앞서 진행돼야 한다는 주장이 제기됐다.

13일 국토연구원은 '보증금 반환 지연 및 미반환 구조 이해와 임차인 불안 완화 방안 연구' 보고서를 통해 이 같이 밝혔다.

최근 전세사기가 사회적 문제로 떠오르며 보증금 미반환에 대한 우려가 높은 상황 속에서 제도적 보호·보장 부족으로 임차인 불안이 가중되고 있다. 보증금이 반환되지 않는 경우 임차인의 주거와 생계에 큰 위협으로 작용한다. 반환 지연도 마찬가지다. 아예 돌려받지 못하는 것보다는 상대적으로 심각하지 않다는 인식이 있어 왔으나 임차인 입장에서는 임차권등기명령, 경·공매 등 복잡한 과정을 거쳐야 하고 주거 계획에 차질을 빚는 등 중대한 사안이다.

보증금 반환은 임대인의 자산·대출, 다음 임차인의 보증금, 보증금 반환보증, 주택 매도 금액, 최우선변제금 등 다양한 재원이 동원되는데다 임대인·시장·제도 요인이 복합적으로 작용하기 때문에 이에 대한 구조적 이해가 필요하다. 국토연구원은 한국 주택 임차보증금은 보증의 기능을 넘어서 대출의 성격을 지님에도 이에 대한 법률적·제도적 규율이 부족한 상황이라고 지적했다.

윤성진 국토연구원 부연구위원은 "해외에서는 보증금의 예치를 의무화하거나 액수를 제한하고 임차인에게 이자를 지급하게 하는 등 보증 목적 이외의 보증금 활용을 제도적으로 제한하고 있다"며 "한국의 보증금 지급과 반환은 거액의 금전이 오고 가는 금융행위지만 사인 간의 계약으로 보기에 제도적 관리나 보호 적용이 미비하다"고 꼬집었다.

이어 "학계에서는 이미 2000년대 초반 이미 전세보증금이 주택 매입 자금 조달을 위한 대출로 기능한다는 것이 전세 제도에 대한 주된 설명으로 자리잡았다"며 "최근의 전세사기 문제는 보증금 관련 제도·관행·행태의 구조적 취약성과 이로 인한 임차인의 피해를 극명하게 보여준다"고 덧붙였다.

국토연구원이 임대인·시장·제도 요인을 종합적으로 고려한 결과 현재 보증금 반환 지연 위험 가구는 전국 24만1000~49만2000가구, 온전히 보증금을 돌려받지 못하는 보증금 미반환 위험 가구는 2만~4만2000가구로 각각 추정된다.

임대인의 14.5~29.6%는 저축액과 대출 여력을 고려하더라도 보증금에 상당하는 금액 마련이 불가능한 것으로 나타났다. 올 상반기 종료되는 계약 기준 계약상 보증금이 전세 시세보다 높은 역전세는 55.5%에 달했고 보증금이 매매시세보다 높은 깡통전세는 5.1%를 차지했다.

시장 여건에 민감한 영향을 받기 때문에 특정 지역이나 주택유형에서는 역전세와 깡통전세 문제가 더욱 과중되는 것으로 드러났다. 전체 전세가구 중 약 8.1%만이 보증금 반환보증에 가입했고 역전세와 깡통전세가 중첩적으로 나타나는 계약 중 최우선변제금 상한 기준 이하인 경우는 0.07%에 머물렀다.

보고서는 보증금 미반환 위험 주택의 시장 진입을 제한하고 보증금 반환 방법 통지나 일정 금액 예치를 통해 보증금 반환 지연 문제에 대응해야 한다고 제언했다. 임대인 변경 시 설명·동의 절차를 마련하는 등의 제도 개선도 이뤄져야 한다고 부연했다.

윤 부연구위원은 "보증금을 돌려주지 못할 가능성이 있는 전세가율 60~90% 주택에 대한 보증금 반환보증 가입을 의무화하고, 위험도가 과도하게 높은 전세가율 90% 초과 부분에 대한 시장 진입 제한 등의 제도를 설계해야 한다"며 " 현행 제도상 계약 종료일 이전까지 보증금을 반환받지 못할 수 있다는 불안에 떠는 임차인이 많으므로 임대인으로 하여금 임대차 기간이 끝나기 전에 보증금 반환 일자 등을 통지하거나 보증금 만큼의 돈을 예치해놓는 방법을 도입해야 한다"고 했다.

이어 "미국, 프랑스, 아일랜드 등은 주거적합성(habitability)이 떨어지는 주택의 임대행위를 금지하나 한국은 이러한 기준이 없어 근린생활시설의 주거용도 사용이나 방쪼개기 등 불법건축물이나 법적·물리적으로 취약한 주택이 다수 임대되고 있다"며 "이런 주택에서 전세사기나 보증금 미반환이 발생하면 임차인 우선 매수나 공공매입 등 정책 수단 적용이 어렵기에 주택임대차를 위한 법적·물리적·경제적 기준이 있어야 한다"고 전했다.