"사업비 토해라" vs "시공사 교체"..그때그때 달라지는 갑을관계
[편집자주] '단군 이래 최대'라는 둔촌주공 재건축 공사가 185일만에 재개됐다. 공사중단이란 초유의 사태는 공사비 증액 문제에서 비롯됐다. 둔촌주공은 가까스로 사태를 수습했지만 전국 곳곳의 정비사업장에는 둔촌주공과 같은 위험이 도사리고 있다. 민간 정비사업을 통한 공급 확대를 목표로 하는 정부 정책에도 차질을 빚을 수밖에 없어 대책이 필요하다.
재건축·재개발 정비사업의 시행사는 '조합'이다. 때문에 이주비, 조합 운영자금 등 자금은 조합이 직접 조달해야 한다. 시공사가 선정된 이후에는 시공사가 자체 자금을 대여해주거나 보증을 서서 자금을 조달한다. 그러다 보니 시공사가 자금 대여 중단을 무기로 조합에 영향력을 행사할 수 있는 위치가 된다.
시공사도 불만을 토로한다. 조합이 일반분양을 늦추면 사업비와 공사비 회수가 무기한 늦어지고, 입지가 좋은 사업지는 조합의 변심으로 시공사 교체도 잦기 때문이다. 일방적인 계약 해지에 법적 소송을 벌이지만 시공사의 실익이 크지 않다는 게 업계의 중론이다.
◆정비사업, 시공사 아니면 자금 조달 어려워
둔촌주공 재건축 조합과 시공사업단이 날을 세울 때 조합원들이 크게 걱정했던 부분 중 하나는 사업비 7000억원 회수였다. 돈을 빌려준 대주단은 대출 만기 연장 거부를 통보했다. 보증을 선 시공단은 대주단에 7000억원을 대위변제한 뒤 공사비와 사업비, 이자를 포함한 비용에 대해 구상권을 청구하겠다고 선언했다. 최악의 경우 시공단이 현 사업장을 경매로 넘기고 자금을 회수하는 가능성까지 거론돼 조합원의 공포심은 극에 달했다.
때문에 시공단이 사업비 대여를 무기로 조합을 협박하고 유리한 위치에서 목소리를 높인다는 지적도 나왔다. 시공단은 2021년 10월에도 조합에 조합 운영 경비와 이주비 대여를 중지하겠다고 통보한 적이 있다.
하지만 시공단은 조합원 동호수 추첨 등 조합이 의무를 다하지 않고 조합과 시공 계약을 맺은 이후 한 번도 대여금과 공사비를 받지 못했기 때문에 계약에 따른 정당한 대응이라고 반박했다.
민간 정비사업에서 시공사를 통하지 않고 자금 조달은 사실상 어렵다. 시공사는 자체 유보금을 빌려주거나 본인들의 신용을 이용해 자금을 조달하고, 사업비·이주비·부담금 대출은 도시주택보증공사(HUG)의 보증을 이용하는데 이때도 시공사가 책임준공을 약속한다.
◆강남은 조합 맘대로?…"억울한데 방법이 없다"
시공사가 돈줄은 쥐고 있지만 늘 갑의 위치는 아니다. 이주 전이거나 착공 전에 있는 서울 주요 입지 조합은 갑을 관계가 바뀐다.
신반포15차아파트 주택재건축 조합의 시공사 교체가 대표적인 사례다. 대우건설은 2017년 신반포15차 재건축 시공사로 선정되고 도급 계약을 맺었다. 하지만 이후 설계 변경 등으로 공사비 증액 이슈가 생기면서 조합과 시공사는 갈등을 빚었다. 결국 조합은 2019년 12월 대우건설과의 계약을 해지하고 그다음 해 4월 삼성물산을 새로운 시공사로 선정했다.
이후 대우건설은 조합을 상대로 계약 해지가 부당하다는 소송을 제기했다. 2021년 10월 2심에서 법원이 대우건설의 손을 들어줬고, 대법원은 조합이 낸 상고를 기각해 조합의 시공사 계약 해지가 부당했다는 점을 인정했다. 하지만 대우건설이 조합을 상대로 낸 '공사 중지 가처분'은 조합원의 피해 등을 우려해 기각했다.
대우건설은 대법원판결을 통해 최종적으로 시공사 자격은 인정받았지만 공사중지 가처분 신청이 기각되면서 삼성물산이 계속해서 공사를 하고 있다. 대우건설은 조합을 상대로 소송을 진행 중이지만 사업비 투입비용 회수와 손해배상청구는 아직 시작도 못 했다.
건설업계 한 관계자는 "설계변경에 따른 공사비 조정은 불가피한데 조합이 무조건 받아들이지 못하겠다면서 계약을 해지하는 사례가 적지 않다"면서 "특히 중견 건설사를 시공사로 선정한 조합은 대형사를 시공사를 선정하고 싶다는 이유로 일방적으로 해지하는 경우가 잦다"고 토로했다.
김예림 법무법인 심목 변호사는 "착공 전에는 시공사 교체가 용이하기 때문에 강남 등 서울 주요 입지 조합은 유리한 위치에서 목소리를 낸다"면서 "사업성이 좋은 강남권이거나 착공 전후인지에 따라 조합과 시공사와의 관계는 얼마든지 바뀔 수 있다"고 말했다.
"사랑제일교회 사례는 대법원 판결도 무시됐다고 봐야죠. 아무리 촘촘하게 기준을 만들어 제도를 운용해도 법이 제대로 집행되지 않는 상황에선 한계가 있습니다."
서울시 정비사업 공공지원제도 담당자의 말이다. 이 제도가 정비사업 첫 단추를 꿰는 역할을 하지만 사업 추진 과정에서 발생하는 다양한 분쟁을 모두 조율하기 어렵다는 것이다.
◆12년 차 맞은 공공정비제도...취지 좋지만 조합의 고급화 전략과는 상충돼
18일 서울시에 따르면 정비사업 공공지원제도는 정비사업 수립 단계에서 완료까지 시행 과정을 공공에서 지원하는 것이다. 기본적으로 해당 정비구역 구청장이 공공지원자이며 한국토지주택공사(LH), 서울주택도시공사(SH), 한국부동산원(옛 한국감정원) 등이 대행할 수 있다.
구체적으로 △추진위 구성 △건설사업관리자 등 용역업체 선정 △조합설립 준비 △추진위 또는 조합의 운영 및 정보공개 △세입자 주거 및 이주대책 수립 △관리처분계획 수립 △건설업자 선정방법 △권리 확정, 등기 절차, 청산금 징수 및 지급, 조합 해산 등의 업무를 지원한다.
서울시 도시 및 주거환경정비 조례에 따르면 토지 등 소유자 100명 미만으로 주거용 건축물 건설 비율이 50% 미만인 소규모 재개발 사업 외에는 모두 공공지원제도를 거친다. 2010년 도입됐고 그해 7월 15일 이후 사업을 추진한 시내 재개발, 재건축 단지에 적용했다.
시내 정비사업은 이권이 복잡하게 얽혀 있다. 전문성과 자금조달 능력이 부족한 조합 집행부가 특정 업체와 유착한 비리가 자주 발생한 이유다. 조합 내부 갈등으로 사업이 장기 표류하면서 과도한 비용이 발생한 사업장도 적지 않다. 이런 문제점을 고려해 공공지원제도가 만들어졌다.
하지만 조합과 시공사는 공공지원제도를 반기지 않는다. 서울시 의견이 반영된 공공성을 중시한 설계안은 단지 외관이나 내부 커뮤니티시설 등의 고급화를 추구하는 조합과 충돌한다.
조합과 시공사가 제안한 대안설계가 서울시의 정책 방향과 맞지 않아 철거와 이주를 마치고 몇 년간 사업이 지체된 사례도 있다. 잠실 미성크로바 재건축 단지의 '스카이브릿지'가 대표적이다. 이곳은 2019년 상반기 이주를 마쳤는데 "위화감을 조성한다"는 이유로 대안설계가 2년 6개월 이상 반려된 끝에 올해 1월 심의 문턱을 넘었다.
전임 시장이 강조한 '35층 제한' 룰을 반영한 설계안도 조합과 갈등을 불러왔다. 이 제도는 건설사들도 문제가 많다고 지적한다. 한 대형 건설사 관계자는 "35층 층고 제한은 혁신 설계와 거리가 멀다"며 "층고를 높이고 다양화해서 건폐율을 낮추는 게 훨씬 주거환경 개선에 효과적"이라고 말했다.
서울시가 올해 3월 발표한 2040 도시기본계획에서 층고 제한을 폐지한 만큼 공공지원제도를 거친 설계안에 대한 거부감도 점차 줄어들 것으로 기대된다.
◆대안설계→혁신설계 말 바꿔 공사비 증액…부동산원 공사비 검증 제도는 유명무실
공공지원 시공자 선정기준에 따르면 대안설계에 따른 인허가 관련 비용, 설계비 및 사업시행인가 용역비 등 증액된 공사비는 해당 건설사가 부담해야 한다. 하지만 이 원칙은 현장에선 제대로 지켜지지 않는다. 계약 후 '혁신설계'로 명칭을 바꿔 자연스럽게 증액을 요구하는 수순으로 이어진다.
증액된 공사비 검증 제도도 있다. 도시 및 주거환경정비법 개정으로 2019년 10월부터 '공사비 검증' 제도가 도입됐다. 정비사업 시행사가 시공사와 도급 계약을 체결한 뒤 공사비를 5% 이상(사업시행인가 전 시공사 선정 시 10%) 증액하려는 경우 한국부동산원, LH 등에 증액의 적정성 검토를 맡기는 것이다. 이보다 증액분이 적어도 조합원 20% 이상 요구하면 조합은 공사비 검증을 요청해야 한다.
이 제도가 시행된 이후 둔촌주공을 비롯해 10여 개 단지가 공사비 감액 결정을 받은 것으로 알려졌다. 하지만 감액 결정을 수용한 사업장은 없다. 법적 효력이 없는 '권고'에 그치는 까닭이다.
이 때문에 일각에선 부동산원의 공사비 적정성 평가에 강제성을 부여해야 한다는 의견도 나온다. 하지만 사적 영역에 공공이 과도하게 개입하면 재산권 침해 논란이 제기될 수 있다.
둔촌주공 재건축 공사중단 사태가 벌어진 배경은 과거 다른 재건축 사업장과 크게 다르지 않다. 결국 '돈'이 문제였다. 국내 최대 규모 재건축 사업장이란 상징성으로 정부와 지자체가 개입한 끝에 봉합됐지만, 비슷한 문제로 갈등이 촉발돼 사업이 좌초된 사례도 적지 않다.
전문가들은 이런 악순환 고리를 끊어내려면 착공 전에 본계약을 체결토록 유도하고, 공사비 사후 검증 절차도 보다 내실 있게 바꿔야 한다고 지적한다.
◆착공 전 본계약 체결토록 제도 개선 필요...규제 강화에 대해선 의견 엇갈려
익명을 요구한 정비업계 관계자는 "조합과 시공사 간의 공사비 증액 분쟁을 줄이려면 착공 이전에 실질적인 공사비 계약을 완료하도록 제도 개선이 필요하다"며 "계약 이후에는 불가피한 상황, 예를 들면 최근 원자잿값 등 물가가 급등한 국면에서 누가 봐도 공사비를 인상해야 하는 경우에만 제한적으로 협의할 수 있게 해야 한다"고 말했다.
그는 이어 "공사가 시작된 이후에도 혁신설계로 변경하거나 마감재를 수시로 교체하는 일이 잦아 공사비 인상 여지가 많은 게 현실"이라며 "일례로 2017년 9월 시공사를 선정한 반포주공1단지 1·2·4지구도 설계 변경 위한 관리처분계획 변경 인가를 받지 못해 착공이 밀렸는데 그 사이 물가는 급등했기 때문에 공사비가 얼마나 늘어날지 (조합은) 감이 안 오는 것"이라고 말했다.
중견 부동산 개발업체 관계자는 "주택도시보증공사(HUG)의 사업비 보증 만기일과 실제 사업 기간이 불일치하는 문제도 들여야 봐야 한다"며 "사업 기간과 금융 기간이 맞지 않아 시공사가 적어도 한 번 이상 보증 만기를 연장해야 하는 상황이 오게 된다"고 지적했다.
조합 운영의 투명성을 높이는 제도 개선이 필요하다는 의견도 나온다.
이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 "공사비 갈등은 조합과 시공사의 갈등도 있지만 기본적으로 조합 내부 운영이 투명하게 진행되는지 조합 구성원 사이에 신뢰도가 낮은 것도 큰 문제"라며 "둔촌주공 뿐 아니라 사업 진행 과정에서 조합장을 비롯한 집행부가 수시로 교체되는 것도 이런 이유"라고 말했다.
이어 "조합 집행부가 업체로부터 리베이트를 받거나 운영비를 횡령하는 사건에 대해선 처벌을 강화해서 경각심을 높이는 방안도 고려할 만하다"며 "미국 등 해외 사례처럼 내부 고발자에게 확실한 보상을 보장하는 방안을 준용하는 것도 고려할 수 있다"고 했다.
이 연구위원은 "한국부동산원의 공사비 검증 결과에 대해 이해 당사자인 조합과 시공사 모두 수용할 수 있도록 검증 기준을 내실화하는 방안도 필요하다"고 말했다.
◆적정 공사비 판정할 사전 컨설팅 제도, 갈등중재 기관 신설 등 대안 거론
조합에 전문가 사전 컨설팅을 제공해서 시공사와 협의 과정에서 정보 격차를 줄이는 방안도 있다.
김예림 법무법인 심목 대표 변호사는 "공사비 단가 기준과 검증 절차가 있지만 법적 구속력이 없고 결국 조합과 시공사의 협의에 따라 결정된다"며 "이런 합의 과정은 기본적으로 민간의 영역이기 때문에 공공이 직접 규제하는 방식은 현실적으로 어렵다"고 말했다.
김 변호사는 "조합이 건설사와 시공계약을 맺을 때 협상력을 높이려면 불필요한 비용이 추가되지 않고 잘 이뤄졌는지 미리 전문가들의 판단을 받아보는 게 좋다"며 "서울시 등 지자체가 전문가 사전 컨설팅을 지원하는 방안도 고려할 수 있다"고 조언했다.
건설사의 공사비 부풀리기에 대한 견제 장치와 갈등 중재 기관 필요성도 거론된다.
국회 국토교통위원회 소속 김정재 국민의힘 의원이 국토교통부와 한국부동산원으로부터 제출받은 자료에 따르면 2019년부터 올해 7월까지 주요 정비사업 시공사들이 설계 및 마감재 변경, 물가상승 등을 이유로 조합에 요구한 공사비 증액 규모는 총 4조6814억원으로 집계됐다. 부동산원의 사후 검증에 따른 적정 증액 규모는 3조4887억원으로 약 1조2000억원 차이가 났다.
김 의원은 "재개발, 재건축 사업 공사비 계약은 사인 간 거래로 국가가 강행 규정으로 다루긴 어렵지만, 한국부동산원에 '갈등중재' 권한을 부여해 조합과 시공사가 원만하게 합의할 수 있는 기반을 마련할 필요가 있다"고 말했다.
결국 소송에 맡겨야 한다는 견해도 있다. 박재현 법무법인 세종 변호사는 "공사중지 등 파국을 피하기 위해 추후 소송 내지 중재를 통해 최종 확정키로 하고, 그 내용에 따라 기지급금을 반환하든 추가 공사대금을 지급하든 합의하는 방안도 고려할 수 있다"고 말했다.
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