5년 된 자치경찰제, 그 한계와 가능성

[현장] '한 지붕 세 가족' 구조가 만든 인사·지휘의 괴리... 서울시 자치경찰 시민대학 첫 수업 가보니

[김태민 기자]

2026년 11월 10일 오후, 서울 중구 필동 동국대학교에서 서울시 '제7기 자치경찰 시민대학' 첫 수업이 열렸다. 연단에 선 최응렬 서울시 자치경찰위원회 위원(동국대 경찰사법대학 명예교수)은 자치경찰제가 시행된 지 5년이 지났지만, 현장에서는 아직 고충이 많다고 짚었다.

제도상으로는 지방자치단체와 자치경찰위원회가 자치경찰 사무를 맡는 경찰관 인사에 관여하도록 설계돼 있다. 그러나 현장에서는 그 대상이 누구인지조차 파악하기 어렵다는 토로였다. 2021년 7월 자치경찰제가 전면 시행된 지 5년이 지났지만, 시민과 지방행정의 목소리가 실제 치안 권한으로 이어지는 통로는 여전히 좁다.

한 지붕 아래 세 갈래 지휘 체계

▲ 경찰조직의 현 경찰공무원 신분은 하나인데 사무는 셋으로 나뉘어 '한 지붕 세 가족'이라는 말을 듣는다. ⓒ 김태민

동국대 경찰사법대학 교수로 재직하다 올해 2월 말 만 65세로 정년퇴직한 최 위원은 "현직에 있을 때는 당연하게 여겼던 것들이 퇴직하고 나니 내가 쓰고 가르친 게 맞는지 궁금해지더라"며 경찰 조직도를 화면에 띄웠다.

우리나라 경찰공무원은 신분상 모두 국가공무원이다. 국가가 채용해 충주 중앙경찰학교에서 8개월간 교육한다. 이것이 '한 지붕'이다. 그러나 경찰이 처리하는 일(사무)은 국가경찰 사무, 수사경찰 사무, 자치경찰 사무 세 갈래로 나뉘어 있다. 하나의 경찰 조직 안에 서로 다른 지휘·감독 체계가 공존하는 '세 가족' 체제다.

서울경찰청만 해도 자치경찰제 시행 전인 2021년 6월까지는 청장 아래 차장이 한 명뿐이었지만, 지금은 공공안전차장·수사차장·자치경찰차장 3인 체제로 나뉘었다. 공공안전차장은 국가경찰 사무를 맡고, 수사차장은 서울청장이 아닌 국가수사본부장의 지시를 받으며, 자치경찰차장은 서울시 자치경찰위원회의 지휘·감독 라인에 선다. 최 위원이 수강생들에게 질문을 던졌다.

"서울시에서 생활안전, 여성청소년 업무를 하는 경찰관은 서울시 공무원입니까, 국가공무원입니까?"

객석에서 "국가공무원입니다"라는 답이 돌아왔다. 최 위원은 강의장 앞 쪽에서 행사를 준비하던 직원들을 손으로 가리켰다. "저분들은 서울시 공무원입니다. 그런데 그 옆에서 자치경찰 업무를 처리하는 경찰공무원의 신분은 전부 국가공무원입니다"라고 말했다. 같은 공간을 쓰지만 신분과 인사·결재 라인이 완전히 다른, 기묘한 동거다.

표창장 퀴즈로 드러난 '무늬만 자치경찰'의 뿌리

그렇다면 행정에서 '진짜 권한'은 무엇으로 확인될까. 최 위원은 흥미로운 퀴즈를 하나 냈다.

"신임 순경들이 중앙경찰학교를 졸업할 때 국가경찰위원회 위원장이 참석합니다. 이때 국가경찰위원장이 졸업생에게 표창장을 줄 수 있을까요, 없을까요?"

수강생들이 "줄 수 있을 것 같다"고 답하자 최 위원은 고개를 저었다.

"못 줍니다. 반면 서울시 자치경찰위원장은 자치경찰 담당 경찰관에게 표창장을 줄 수 있습니다. 왜 그럴까요?"

답은 '행정관청'과 '참모'의 차이에 있었다. 행정관청은 국가나 지방자치단체의 의사를 스스로 결정하고, 그것을 자기 이름으로 바깥에 표시할 수 있는 기관이다. 표창장은 바로 그런 '대외적 의사표시'다. 즉 표창장을 줄 수 있느냐는 그 기관이 독자적인 의사결정권과 대외 표시권을 가졌느냐를 보여 주는 시험대다.

국가경찰위원회는 이 기준에서 행정관청이 아니다. 경찰법은 국가경찰행정의 주요 사항을 '심의·의결'하기 위해 행정안전부에 이 위원회를 둔다고 정한다. 국가법령정보센터 정책을 논의하고 의결하는 자문·심의 기구일 뿐, 그 결정을 자기 이름으로 집행하고 바깥에 표시하는 주체는 아니라는 것이다. 위원장이 졸업식에 참석해도 경찰관에게 표창장을 수여할 법적 지위가 없는 이유가 여기에 있다.

서울시 자치경찰위원회는 사정이 다르다. 경찰법 제18조에 따라 시·도지사 소속으로 두되 '합의제 행정기관'으로서 독립적으로 직무를 수행한다. 자치경찰위원회 자치경찰사무 담당 공무원의 임용·평가, 시·도경찰청장 임용 협의, 감찰·징계 요구 등을 의결하고, 이를 바탕으로 시·도경찰청장을 지휘·감독한다. 자치경찰위원회 스스로 결정하고 자기 이름으로 대외에 표시할 수 있는 기관이므로 위원장 명의의 표창도 가능하다는 것이 최 위원의 설명이다.

생활안전, 교통, 여성·청소년 보호, 다중운집 행사 안전관리는 법령상 자치경찰사무다. 그런데 '묻지마 범죄'나 폭행 사건이 터졌을 때 주민이 가장 먼저 마주치는 지구대와 파출소는 2020년 12월 31일 조직개편으로 112치안종합상황실 소속, 즉 국가경찰 조직이 됐다. 위원회는 표창장을 줄 수 있는 독립된 행정기관이 됐지만, 현장 경찰관의 대부분은 여전히 국가경찰 조직에 있다. 권한은 있으나 현장이 없는 구조다.

간판에는 자치경찰의 이름을 걸어 놓고, 정작 주민의 골목을 누벼야 할 지구대·파출소는 국가경찰의 관할 아래 묶어 둔 셈이다. 언론과 학계에서 '무늬만 자치경찰'이라는 비판이 끊이지 않는 이유가 단번에 이해되는 대목이었다.

제주 실종 사건이 드러낸 '주민등록 인구'의 한계

강의 중반에는 경찰 조직이 지역마다 다른 치안 현장을 어떻게 감당하는지로 화제가 넘어갔다.

기초자치단체(시·군·구)마다 경찰서를 하나씩 두는 것이 기본이지만, 인구가 많은 곳은 한 구에 두 곳을 두기도 한다. 현재 법령상 전국 경찰서는 262개다. 최 위원은 "경찰청 홈페이지에 들어가 보니 관리를 안 해서 한동안 221개로 나와 있었고, 챗GPT에 물어보니 259개라고 답하더라"며 웃었다. 최 위원은 말을 이었다.

"최근 제주에서 여러 실종 사건이 있었죠. 제주도 상주인구는 약 68만~70만 명 정도 됩니다. 서울 송파경찰서 한 곳의 관내 인구도 약 70만 명이에요. 상주인구만 놓고 보면 똑같은데, 제주에는 관광객이 엄청나게 들어오잖습니까."

경찰서를 신설하고 인력과 장비를 배정할 때는 5대 범죄 발생 건수, 112 신고 건수, 그리고 '인구'를 기준으로 삼는다. 제주는 주민등록상 인구가 70만 명밖에 안 된다는 이유로 인력이 묶여 있지만, 실제로는 연간 수천만 명의 관광객(유동인구)이 몰리며 치안 수요가 폭발한다.

최근 제주에서 잇단 실종 사건과 수색 골든타임 상실, 부실 대응 논란이 터져 나오며 국민적 공분을 샀다. 그 이면에는 '주민등록 인구'라는 책상 위 기준에 갇혀 현장의 요구를 따라가지 못하는 치안 구조가 자리 잡고 있었다는 게 그의 진단이다.

유치장·사격장 없는 경찰서, '순경'이 사라진 파출소

후반부 강의는 시민들이 평소 알기 어려운 일선 경찰서 내부를 들여다봤다. 최 위원은 학교 근처인 서울 중구경찰서(과장 8명)와 송파경찰서(과장 11명, 경무관 서장)의 조직도를 나란히 띄웠다. 수강생들의 눈길이 멈춘 곳은 송파서에는 있고 중구서에는 없는 '유치관리팀'이었다."전국 262개 경찰서에 유치장이 다 있을까요? 아닙니다. 조직도에 유치관리팀이 있는 곳에만 유치장이 있습니다."

최 위원은 '교도소(형이 확정된 기결수)'와 '구치소(재판 중인 미결수)'의 차이도 짚었다. 서울구치소에서 재판을 받고 있는 윤석열 전 대통령의 사례를 들었다. 서울·수원·대구·부산 같은 대도시에는 구치소가 있지만, 인구가 줄어든 소도시는 1년에 한두 명 잡혀 오는 미결수를 위해 구치소를 따로 지을 수 없다.

결국 법무부 소관인 교정 업무를 경찰서 유치장이 대신 떠맡는 '대용감방'의 역사가 여기서 비롯됐다. 사격장 역시 모든 경찰서에 갖춰져 있지 않아, 시설이 없는 곳은 인근 군부대에 협조를 구해 연 1~2회 사격훈련을 치르고 있다.

근속승진 제도가 확대되면서 조직 구조가 역피라미드에 가깝게 기형적으로 변했다는 점도 짚었다. 정원상으로는 순경(약 3만 8천 명)이 가장 많아야 하지만, 실제 현원에서는 전체 경찰 약 13만 5천 명 가운데 경위·경감이 7만 명에 육박한다. 서울 시내 지구대장과 파출소장은 경정으로 올라갔고, 경무관이 서장을 맡는 서울 시내 경찰서도 송파·강서에 이어 최근 영등포·관악까지 4곳으로 늘었다.

경찰 내부에서조차 치안감 자리를 한 번 줄이면 기획재정부와 행정안전부로부터 다시 정원을 따내기 어렵다는 말이 나온다. 그래서 대변인이나 경찰청 연수원장 자리를 치안감으로 채워 넣는 관료제의 생리가 그대로 작동하고 있다.

호신술로 달아오른 강의실

▲ 교관 옥정석 물리력 훈련 특강 제7기 서울시 자치경찰 시민대학에서 교관이 이상동기 범죄에 대비한 호신술을 가르치고 있다. ⓒ 김태민

이론 강의가 끝나자 강의장 분위기가 달라졌다. 1주차 교육의 마지막 순서인 호신술 실습이었다. 자치경찰제의 복잡한 법령과 한계를 차분히 메모하던 수강생들이 일제히 의자를 밀어내고 일어섰다. 청년층부터 머리가 희끗한 어르신까지 전문 강사의 구령에 맞춰 팔을 뻗었다.

"상대가 갑자기 밀고 들어올 때는 힘으로 맞서지 말고 이렇게 몸을 돌려 빠져나와야 합니다."

참가자들은 둘씩 짝을 지어 잡힌 손목을 빼내고, 중심을 틀고, 안전거리를 확보하는 동작을 반복했다. 처음엔 어색하던 몸짓이 몇 차례 연습 끝에 자연스러워졌고, 강의장 곳곳에서 웃음과 기합 소리가 섞여 나왔다.

수강생들의 눈빛이 유독 진지했던 데는 이유가 있다. 길거리와 상가, 지하철역 등 일상 공간을 파고든 묻지마 살인과 폭행 위협이 더 이상 남의 일이 아니기 때문이다. 최근 인천 상가 흉기 난동 사건을 비롯해 무차별 폭행 현장에서 경찰이 도착하기 전 범인을 몸으로 막아서고 제압한 주역이 바로 평범한 시민들이었다는 사실은 묵직한 울림을 준다.

'한 지붕 세 가족'이라는 어색한 동거를 넘어

도입 5년을 넘긴 자치경찰제는 '지역 주민의 일상'에 얼마나 가닿고 있을까.

첫 수업에서 마주한 현실은 냉정했다. 자치경찰위원회가 있고 심의·의결 절차도 돌아가지만, 인사권은 "누군지도 모르고 사인한다"는 고백처럼 상당 부분 형식적 절차에 머물러 있다. 주민과 가장 가까운 지구대·파출소는 여전히 국가경찰의 손안에 있다.

그래도 희망의 단서는 같은 강의실 안에 있었다. 묻지마 범죄 현장에서 폭행범을 직접 제압한 시민들처럼, 평일 오후 세 시간씩 경찰 조직도를 파고들며 질문을 던지고 나이를 잊은 채 호신술을 익힌 80명의 수강생이 그 단서다.

서울시 자치경찰위원회가 운영하는 '제7기 자치경찰 시민대학'은 서울시민 80명을 대상으로 3주간 진행되는 무료 치안 교육 과정이다. 2주차 수업(11월 17일 또는 19일)에서 수강생들은 서울경찰청 112치안종합상황실과 시뮬레이션 사격장을 찾고, 일선 지구대를 방문해 경찰관들과 함께 동네 골목 순찰에 나설 예정이다.

제도가 부족하더라도 시민이 적극적으로 관심을 갖고 참여할 때 자치경찰은 껍데기를 벗고 발전할 수 있다. '제7기 자치경찰 시민대학'은 그 가능성을 확인한 자리였다. '한 지붕 세 가족'이라는 어색한 동거를 넘어, 시민의 목소리가 치안 정책과 현장 운영에 온전히 반영되는 자치경찰의 시대를 기대해 본다.