주거취약계층 대책, 제대로 된 법률로 지원할 때

7월 28일, 국가데이터처가 발표한 ‘2025년 인구주택총조사’ 결과, 주택 이외의 취약거처(고시원, 판잣집, 비닐하우스 등) 거주자는 2015년 403,419가구에서 2025년 545,331가구로 약 35% 증가한 것으로 나타났다. 도시는 매끄러워지고 있지만 가난한 이들의 주거 사정은 더 열악해지고 있다. 이들을 주거 상향시키기 위한 ‘주거취약계층 주거지원사업’이 시행된 지 20년이 넘었건만 왜 ‘집’ 하나 빌려 살지 못하는 이들은 늘어나는 것일까? 세 차례에 걸쳐 주거취약계층 주거지원사업의 문제와 이를 개선하기 위한 제도적 개선책을 연재하려 한다. <기자말>

[이동현]

취약한 주거에 사는 사람들은 잘 보이지 않는다. 가장 취약한 주거로 불리는 쪽방은 대로변 높은 빌딩 숲에 가려져 있다. 열악함은 물론 생명조차 위협하는 고시원도 건물 외관으로는 별다를 것 없어 보인다. (반)지하, 옥탑방, PC방, 여관·여인숙... 겉으로는 그 열악함이 드러나지 않는 다양한 곳에 사람들이 살고 있다. 국토교통부나 국가데이터처의 조사 결과를 보면 이들의 규모는 이미 거대하며, 갈수록 증가하는 추세다.

주거취약계층 주거지원의 시작

쪽방, 고시원, 비닐하우스 거주자 등 '주거취약계층'에게 임대주택과 이주에 필요한 이사·생필품비, 보증금 융자 등을 지원하는 '주거취약계층 주거지원사업'의 역사는 만 20년을 넘는다. 2005년, "단신계층용 매입임대주택 300호 시범사업"으로 시작된 이 사업은 2007년, '쪽방·비닐하우스 거주가구 주거지원 업무처리지침'을 통해 제도화 되었다.

2010년, '주거취약계층 주거지원 업무처리지침'(아래, 지침)으로 개정되며 지금과 같은 제도명을 갖게 됐고, 지원대상도 쪽방, 비닐하우스 거주자에서 고시원, 여인숙 등 숙박업소 거주자, 범죄피해자를 포함하도록 확대되었다. 그 후 지침은 계속 개정되며 지원대상을 확대하고, 지원 내용도 일부 확대되었다. 그러나 정책의 한계와 후퇴 역시 반복되고 있다.

주거취약계층 주거지원의 문제

첫째, 물량이 매우 부족하다. 지원대상 주거취약계층의 규모는 크게 증가하고 있다. 현재 지침이 규정하는 지원대상은 12 집단이다. 일부만 보더라도 ▲주택 이외의 취약거처 가구 약 55만(2025주택총조사), ▲(반)지하 가구 약 40만(2024주택총조사), ▲최저주거기준미달 아동가구 약 21만(2020 인구주택총조사), ▲옥탑 거주 가구 약 4만(2024주택총조사) 등이 주거취약 상태에 있다. 그러나 국토교통부는 수년간 주거취약계층용 매입임대주택 물량을 2000호로 고정하고 있어 대책이 되기에 역부족인 상황이다.

▲ 주택이외의 취약거처 가구 추이 고시원, 쪽방 등 주택 이외의 취약 거처 거주가구가 증가하고 있다. ⓒ 국가데이터처 자료 재구성

둘째, 공급되는 주택의 질과 지원의 사각지대 문제를 해결해야 한다. 먼저, 공급되는 주택의 특정 지역 쏠림 문제가 해소돼야 한다. LH공사가 서울지역에 공급한 주거취약계층용 매입임대주택을 보면 은평, 강서, 강북, 중랑, 노원 등 특정 지역에 편중돼 있음을 알 수 있다(2020년~2023년 10월 공급분). 도심이자 쪽방 밀집 지역인 용산구에는 약 4년에 이르는 이 기간에 매입임대주택 단 1호, 중구는 4호, 종로구는 9호 공급됐을 뿐이다. 지역별 편중 공급은 주거취약계층의 기존생활권을 파괴하여 제도의 취지를 훼손한다.

또 하나, 지원의 사각지대가 적잖이 존재한다. 현행 제도는 좁고, 화장실과 부엌을 공동으로 사용하는 열악한 거처라 해도 고시원이나 쪽방으로 등록된 곳은 임대주택을 신청할 수 있지만, 독서실로 등록된 곳은 신청할 수 없다. PC방을 주거로 이용하는 사람은 신청할 수 있지만, 찜질방에서 사는 사람은 신청할 수 없다. 이런 사각지대가 생기지 않도록 지원대상을 명확하고도 포괄적으로 정의해야 한다.

셋째, 국토교통부를 견제할 수 없는 구조다. '주거취약계층 주거지원 업무처리지침'은 법령이 아닌 국토교통부 훈령으로 행정규칙이다. 행정부의 재량으로 폐지할 수도 있어 제도 존속 자체가 불안정하지만, 무엇보다 국토교통부를 견제할 수단이 없다는 문제가 크다. 따라서 광범위한 지원대상에 걸맞은 위상의 제도로서 법률의 필요성이 제기되고 있다. 일례로 '노숙인복지법' 상 '노숙인 등'은 1만 2725명으로 파악되고 있다(2024년, 보건복지부). 그런데 100만 가구를 훨씬 넘는 주거취약계층을 지원하는 정책을 일개 부처 훈령에만 의존하는 게 온당한가? 지원 규모에 걸맞은 내용을 갖춘 법률을 제정하여 안정적이고 체계적으로 집행할 필요가 있다.

법률에 담겨야 할 내용들

핵심은 내용이다. 현행 지침이 갖고 있는 한계를 해결하기 위해 '주거취약계층 주거지원법'은 다음과 같은 내용을 갖춰야 한다.

첫째, 주거취약계층용 공공임대주택의 적정 공급량을 보장해야 한다. 지금처럼 보증금 융자제도에 불과한 '전세임대주택'에 과잉의존하는 게 아니라, 매입임대주택·건설임대주택 중심으로 공급될 수 있도록 법률에 그 비율을 적시할 필요가 있다.

둘째, 공급되는 주택의 질을 개선해야 한다. 현재 공급된 매입임대주택 중 승강기가 설치된 곳은 18.0%에 불과하다(2020년~2023년 10월 공급분). 이런 주택은 아무리 많이 공급된다 한들 노인과 장애인, 질환자 등 보행이 어려운 이들에게는 그림의 떡일 뿐이다.

셋째, 지원대상의 사각지대를 해소해야 한다. 현재 지침에서 포괄하지 못하는 가정 밖 청소년, 사회복지시설 입소자 중 주거지원 필요자 등 주거취약 상태에 있는 이들이 지원을 받을 수 있도록 법에 명시해야 한다.

▲ 사각지대 쪽방 서울역 인근 동자동 쪽방촌 내 주택. 건축물 대장 상 사용승인일이 1922년일 만큼 낡고 비좁지만 서울시가 쪽방으로 인정하지 않아 이곳 거주자들은 주거취약계층 주거지원 사업을 신청할 수 없다. ⓒ 홈리스행동

넷째, 입주자의 권리 보장 조항을 갖춰야 한다. 현 지침은 주거지원에 있어 부당한 처우를 당하거나 주택에 거주하기 어려운 하자가 있어도 이의를 제기할 방법이 없다. 법에 이의제기 절차를 둬 입주자의 권리를 보장해야 한다.

다섯째, 이용자 친화적 제도로 운영되어야 한다. 워낙 임대주택 제도가 복잡하다 보니 주거취약계층 중 해당 사업에 대해 오해하거나 잘 모르는 경우가 많다. 이런 이유로 신청 장벽을 겪는 이들을 위해 당사자의 동의를 받아 주변인이 대리 신청하거나, 공무원이 직권 신청할 수 있도록 하여 신청권을 보장할 필요가 있다.

그 외에도 법률은 주거취약계층에 대한 실태조사를 통해 주거취약계층의 현실에 기반한 지원을 할 수 있도록 해야 한다. 법 제정 이후에도 국토교통부 일방의 집행이 되지 않도록 국회에 대한 보고 의무 또한 법률에 명시할 필요도 있다.

국토교통부, 주거취약계층 주거지원법 제정에 나서야

8월 12일, 국토교통부는 고시원에 욕조를 설치할 수 있도록 관련 기준을 개정하겠다 발표하였다. 고시원을 주거로 사용하는 이들이 늘어난 데 따른 개정이라고 했다. 그러나 고시원에 욕조를 넣어 주거환경을 개선하겠다는 것은 현실을 몰라도 너무 모르는 발상이었다.

비난이 거세자 국토교통부는 약 열흘 만에 "해당 규정을 재검토" 하겠다 발표하였다. 욕조는커녕, 고시원 내 샤워부스가 있어도 좁고 환기가 안 되어 사용하지 못하는 사례가 허다하다. 국토교통부는 한여름 욕조 타령이 아니라 적정 면적, 창호의 설치, 공용설비의 이용 인원 비례 설치와 같은 주거환경을 직접 개선할 대책을 마련했어야 한다. 그러나 이런 기준은 지자체의 책임으로 떠넘겨져 있거나 존재하지 않는 상태다.

▲ 고시원 내부 화장실과 샤워부스가 설치된 고시원 내부 ⓒ 홈리스행동

누구도 집 아닌 곳이 좋아 선택한 이는 없다. 국토교통부는 주거취약계층이 신속하게 적정한 주거로 상향 이동할 수 있도록, 적재적소에, 적정수준의 공공임대주택을 공급해야 한다. 이를 위해 가장 시급한 것은 국토교통부 형편에 따라 운영되는 지침이 아닌, 구속력 있는 법률의 제정이다. 국토교통부는 '주거취약계층 주거지원법' 제정을 위해 적극 나서기 바란다.

덧붙이는 글 | 이 글을 쓴 이동현씨는 홈리스행동 상임활동가, 2026홈리스주거팀입니다. <주거취약계층 주거지원법 제정 당사자 청원 서명> 참여하기 https://docs.google.com/forms/d/e/1FAIpQLSeO_UFpVpXbSyCBGSOi5omWd5auvDiBvGn6XaGSe4gZwv3ktQ/viewform