박원순이 오세훈보다 정비사업 더 많이 했다, 그래서 문제다

[신통기획의 공급 판타지④] 정비구역 실적 놓고 거짓말, 그보다 더 심각한 진짜 문제

[최경호 기자]

▲ 2012년 1월 30일 박원순 서울시장이 서울 중구 서울시청 대회의실에서 뉴타운 수습대책 설명회를 열고 뉴타운 문제에 대해 "원인 제공자인 서울시, 자치구, 정부, 정치권 건설사, 시행사, 조합 등이 공동책임자로서 시민들께 사과와 반성이 있어야 한다"며 "문제 수습에 공동으로 노력해야 한다"고 지적하고 있다. ⓒ 유성호

'박원순 시장이 재개발·재건축을 틀어막아서 주택이 부족해졌다.'

오세훈 시장 당선인 측(이하 오세훈 시장)이 앵무새처럼 반복하는 말입니다. 주요 근거로 드는 것은 '박원순 시기에 정비구역 지정이 급감했다'는 것입니다. 이에 대해 그래프까지 만들어 유포합니다. 맞습니다. 박원순 시기 '정비구역 지정'이 급감했습니다. 그런데 궁금합니다.

서울시에는 정비사업과 관련한 모든 통계들이 다 있습니다. 인허가, 착공, 준공 물량 등입니다. 왜 그런 수치는 공개하지 않고, 남발해도 그만인 '정비구역' 실적만 들고 나오는 걸까요? 실제로 주택 공급과 관련되는 지표들에서 자랑할 것이 있었다면, 오 시장이 이를 자랑하지 않았을 리가 없을 텐데 말입니다.

그래서 한번 살펴봤습니다. 아래 사진은 오 시장이 주장하는 정비구역 관련 수치와 실제 정비사업 착공 수치를 비교해 본 것입니다. 착공 물량은 박원순 시기가 오세훈 1, 2기보다 많네요? 오로지 '구역 지정'만을 실적으로 오 시장이 내세운 이유가 설마 이 때문은 아니었겠지요? 아니면 그는 정비사업의 실제 인허가나 착공 전체 통계에는 사실 관심이 없었던 것일까요?

▲ 오세훈 시장이 내세우는 '정비구역' 지정 실적(위쪽 그래프)과 실제 정비사업 착공 실적(아래쪽 그래프)의 비교. 박원순 시장 시기가 실제 착공 물량이 더 많다. ⓒ 최경호

'전체 주택'의 경우 이미 박원순 때의 인허가·착공·준공 물량이 오세훈 때보다 더 많다는 점은 연재 1회 차에서 확인했습니다. 하지만 '전체 주택'은 많이 지었어도, 재건축·재개발·뉴타운(재정비촉진)과 같은 '정비사업'은 박원순 시기가 적었을지도 모르겠네요. 그래서 이번에는 정비사업의 물량만 따져봤습니다.

힘든 작업이었습니다. 서울시 홈페이지에는 시기별 정비사업 현황 자료가 공개되어 있습니다. 간격은 다소 들쭉날쭉합니다만 어쨌든 2011년부터 2026년 자료까지 46개나 있습니다. 그런데 '이미 준공된 사업'은 어느 시점에서는 목록에서 사라지기 때문에 전체 상황을 볼 수 있는 자료는 없었습니다.

게다가 파일 종류도 엑셀과 피디에프가 섞여 있고, 표의 행과 열의 형식도 파일에 따라 다르기도 합니다. 동일 사업이 어떤 때는 옛 단지 이름, 어떤 때는 정비사업 이후 새 단지 이름으로 적혀있기도 했습니다. 파일명의 시기와 본문의 시기가 다른 경우도 있고, 사업계획이 중간에 바뀌면 변경인가를 받으며 물량이나 인가일 정보가 바뀌기도 했습니다.

설마 일부러 정비사업의 전모를 파악하기 어려우라고 혹은 무언가를 숨기려고 그런 것은 아니겠지요. 긴 세월 동안 담당자도 바뀌고 하니 통계 관리가 쉽지는 않았겠습니다(그래도 앞으로는 좀 통일된 체계로 관리하기를 바랍니다). 어쨌든 전부터 한번 이걸 종합해 보고 싶었지만 엄두가 안 났는데요, 이제 인공지능의 도움을 받을 수 있게 되어 도전했습니다.

▲ 서울정보소통광장( https://opengov.seoul.go.kr/public/list?cid=10817&page=1)에 올라온 정비사업 통계 46개 중 30개의 파일 및 결정고시문과 언론보도, 부동산 거래 사이트의 정보를 교차검증하여 구성한 520개 사업 내역을 사업시행 인가일 순서로 배치함. 사진은 목록 총 9페이지 중 첫 장과 마지막 장 ⓒ 최경호

공개된 46개 시기의 자료 중에서 30개의 시기에 대한 30개의 파일을 교차 검증했습니다. 532개 사업 중 중복 집계를 제외한 520개 사업에 대해 멸실 물량과 준공물량 및 인허가나 착공 관련 주요 시점들을 총정리했습니다. 그 결과는 놀랍습니다. 정비사업도 박원순이 오세훈보다 더 많이 했습니다.

정비사업도 박원순이 오세훈보다 더 많이 했다고?

그렇습니다. 인허가와 착공 수치를 볼까요? 오세훈 1기에는 인허가(사업시행인가)가 연평균 2.9만 호 정도로 단연 앞서는데요, 착공 수치는 연평균 1.8만 호 정도에 불과합니다. 박원순 시기의 인허가는 연평균 2.3만 호 정도지만, 착공은 2.2만 호 정도로 오세훈 1기나 2기(1.7만 호)보다도 많습니다.

물론 후임자가 착공을 많이 할 수 있었던 것은 전임자가 인허가를 많이 내준 덕이라고 볼 여지도 있습니다. 하지만 박원순 시기 착공 물량의 60% 정도는 인허가도 직접 한 것이며, 오세훈 2기와 비교하면 인허가 수치 역시 박원순 시기가 더 많습니다. 이래도 박원순이 정비사업을 못 하게 막은 것일까요?

▲ 총량(연평균) 수치는 서울정보소통광장>사전공개정보의 정비사업통계(https://opengov.seoul.go.kr/public/list?cid=10817)에 올라온 시기별 통계의 사업명·물량·주요 시기에 대해 해당 통계 및 결정고시문과 언론보도, 부동산 거래 사이트의 정보 등을 종합하여 교차검증함. 연평균 수치는 취임일자 기준으로 구분하여 합산한 뒤 연단위로 환산함. 오세훈 1기의 준공수치가 유난히 낮게 나오는 것은 해당시기 물량이 제대로 집계되지 않은 원 자료의 한계로 보임. 준공지표는 단순 참고하고 핵심 비교지표는 착공수치로 보는 것이 바람직함 ⓒ 최경호

준공 물량 비교는 좀 석연치 않은 구석이 있습니다. 오세훈 1기의 준공 물량이 너무 적은데요, 2010년 이전의 통계들이 제대로 집계되지 않은 원자료의 한계로 보입니다. 이대로 비교하면 오세훈 1기의 실적을 지나치게 폄하하게 될지도 모르겠습니다(그러나 오세훈 2기와 비교해도 박원순의 준공량이 더 많습니다).

많은 분들의 통념이나 오세훈 시장의 주장과는 다르게도, 박원순이 오세훈보다 정비사업을 더 많이 했습니다. 인허가, 착공, 준공 등 실제 주택 공급과 관련된 지표들을 보면 그렇습니다. 수많은 지표 중에서 '정비구역 지정'만을 근거로 박원순이 정비사업을 안 했다는 말은, 결과적으로는 착시 효과 뒤에 숨는 아주 교묘한 거짓말이 됩니다.

그런 거짓말은 이제 좀 그만하고, 그런 거짓말에도 좀 그만 속읍시다. 문제라면 박원순이 정비사업을 적게 해서가 아닙니다. 정비사업을 너무 (동시에) 많이 해서 문제입니다. 오늘의 본론입니다.

박원순이 정비사업을 너무 적게가 아니라, 너무 많이 해서 문제라고?

정비사업에서 착공이 많다는 말은 무슨 뜻일까요. 누누이 말씀드리지만, 정비사업은 빈 땅에 집을 짓는 게 아니라 기존 주택을 허물고 짓습니다. 즉, 착공이 많다는 말은 기존 주택의 멸실도 많았다는 말입니다.

박원순 시기 멸실량은 임기를 통틀어 최소 15.6만 호에서 최대 17.2만 호, 실제로는 16.5만 호 정도로 추정됩니다. 오세훈 시기의 멸실량은 1, 2기를 통틀어 최소 11.1만 호, 최대 13만 호 정도로 '추정'*됩니다.

('추정'인 이유는 다음과 같습니다. 재건축 사업의 경우 기존 주택 수 통계가 명확합니다. 그러나 다세대나 다가구·단독주택까지 합쳐서 철거하는 재개발 사업의 통계는 주택 수가 명확하지 않습니다. 해당 지역의 '임차 가구 수'와 '가옥주' 숫자를 토대로 산출해야 합니다. 그런데 부재지주인 경우, 즉, 가옥주이지만 자신은 다른 곳에 살고 임차인을 받은 경우를 서울시 통계는 명확히 분리하지 않고 있습니다. 여기서 '최대' 수치는 이 중복 계산이 포함되었을 수 있는 개념입니다)

박원순 시기가 오세훈 시기보다 멸실량도 많습니다. 당연한 이야기입니다. 착공이 더 많았으니까요. 오히려 연도별 재고는 '순감'하지 않았는지를 걱정해야 할 상황인 것입니다. 그래서 또 살펴봤습니다. 그랬더니 2013년과 2015, 2016, 2017년에는 준공된 물량보다 철거된 물량이 더 많은 해, 즉 정비사업으로 재고가 오히려 줄어드는 해였습니다(심지어 멸실량이 적은 추정값으로 계산해 봐도 그렇습니다).

▲ 박원순 시기 서울 정비사업의 연도별 준공, 철거 및 순증(감)량. 2013년과 2015-18년까지는 누적 재고가 마이너스를 기록했다. 멸실량의 하한선을 적용해도 그렇다. 정비사업으로 훗날 집이 늘어날지는 몰라도, 당시에는 재고가 '순감'한 것이 정비사업의 효과였던 것이다. 2015년 이후 주택가격 상승에는 금리, 인구변화, 세제 등 여러 가지 요인들이 있었겠지만, 적어도 정비사업은 '안 해서'가 아니라 '너무 몰아서 해서' 끼친 영향이 더 크지 않았을까. (수치출처: 서울시 정비사업 통계를 토대로 자체 집계) ⓒ 최경호

연재 1회차에서 저는 '2031년까지 신통기획으로 인한 주택 순감량이 더 많다'라는 걱정을 했습니다. 그런데 박원순 시기에도 이미 그런 일이 벌어졌던 것입니다. 정비사업을 해서 훗날 집이 더 많아지리라는 기대 속에, 당장은 집이 줄어드는 일이 2010년대 중반에도 있었던 겁니다.

그런데 똑같은 일이 또 벌어지려 하고 있습니다. 이번 서울시장 선거에서, 정원오 후보도, 오세훈 후보도, 모두 2031년까지 총 31만 호의 정비사업을 약속했습니다. 그러지 말고, 새로 지어지는 주택의 양에 맞춰서 기존 주택의 철거 시기를 조정하면서 하면 될 텐데, 왜들 그렇게 못하는 걸까요?

전쟁이 난 것도 아니고 지진이 난 것도 아닌 상황에서, 이사 갈 집이 부족한 것이 뻔히 보이는데 왜 모두 철거부터 하려고 하는 걸까요?

왜 다들 정비사업을 약속할 수밖에 없는가

민주당도 국민의힘도 이구동성으로 주택 정비의 원활한 추진을 약속합니다. 심지어 민주당은 오세훈 시장이 계획만 발표하고 착공은 적으니 무능하다고 합니다. 지켜보는 제 마음은 조마조마합니다. 그가 무능(?)했기에 망정이지 혹은 말로만 떠들고 실제론 할 의사가 없었기에 망정이지, 그 많은 정비계획을 실제로 착공해 버렸다면 또 얼마나 많은 집을 철거했을 것이며, 또 전월세 대란은 얼마나 더 심해졌겠습니까.

그런데 민주당은 '유능함'을 강조하며 정비사업의 착공까지도 확실하게 챙기겠다고 합니다. 이렇게밖에 할 수 없는 걸까요? 정비사업을 하려면 철거를 해야 하는데, 동시다발로 철거하면 전월세 대란이 일어날 텐데, 왜 박원순도 정원오도 오세훈도 여기서 벗어나지 못하는 걸까요?

모두가 합리적으로 움직였는데 모두가 손해를 보는 상황, 흔히 '죄수의 딜레마'라고도 합니다. 앞서 연재 3회차 기사에서 '신호등이 고장 난 사거리에서 너도나도 빨리 가려다가 교통이 뒤엉킨 상황'과도 통합니다. 서울시 전체로 보면 동시다발 착공으로 전월세 대란이 불을 보듯 뻔하지만, 각자의 합리적인 선택으로는 이를 막지 못하는 지금 상황이 그렇습니다.

일이 이렇게 된 데엔 여러 가지 이유가 있겠지만, 구조적인 측면에서 저는 '소선거구제'를 주범으로 지목합니다. 소선거구제에서의 지역구 정치인의 애환(?)과 그들이 모인 정당과 캠프의 작동 구조를 생각해 보시면 됩니다.

죄수의 딜레마: 소선거구제가 범인인가

구의원, 시의원, 국회의원에게 자기 지역구의 정비사업 조합은 가장 크고 가장 잘 조직된 유권자 집단입니다. 지역구 크기가 작아질수록 정비조합의 위력은 커집니다. 그 앞에서 "동시다발로 진행하면 전월세 대란이 일어나잖아요, 우리 동네는 그래도 건물이 성한 편이니, 집이 더 낡은 다른 동네부터 하라고 합시다"라고 말할 수 있는 후보는 없습니다. 만약 있다면 당선자 명단에서 찾기 힘들겠지요. 이는 어느 정치인이나 정당이 탐욕을 부추기느냐 혹은 위선적이냐 차원의 문제가 아닙니다. 모두가 피해 갈 수 없는 구조입니다.

유권자들로서도 정비사업을 "우리 동네 먼저, 유리하게" 해달라는 목소리는 '집중된 공간에 기반하여' 잘 조직되어 있고 또렷합니다. 그러나 "지금 한꺼번에 부수면 갈 곳을 잃는 사람이 생긴다"라고 말하는 세입자들이나 미래의 이주민들의 목소리는 '넓게' 퍼져있습니다.

더군다나 정비사업의 멸실 효과보다는 공급 효과만을 내세우는 주장이나 '원하는 곳에 원하는 집'이라는, 사실은 '현재 좋은 입지에 집을 가지고 있는 정비 조합원들의 이해에 충실한 논리'만이 확대 재생산되고 있습니다.

동시다발 정비의 여러 문제점들, 원자재 가격 폭등이나 전월세 대란 등을 더 넓은 광역의 시야에서 걱정해야 하는 시장 선거라고 한들, 지역구 정치인들로 채워진 선거 캠프라면 마찬가지가 됩니다.
"전월세 대란이 생기지 않도록, 정비사업은 순서를 잘 정해서 합시다"라는 공약을 내세울 수 없게 됩니다. 각자 지역구에 돌아가면 정비사업을 누구보다도 열심히 추진하겠다고 약속해야 하기 때문입니다.

이는 단순한 정책 실패가 아닙니다. 소선거구제에 기반한 대의 민주주의가 이 문제를 풀어낼 수 있을지에 의문을 던지는 구조적 문제입니다. 민주주의의 위기인 것입니다. 그러나 구조가 모든 책임을 면제해 주지는 않습니다. 지금 우리는 정치인들을 탓하거나 구조를 탓할 수 있지만, 후손들은 우리를 탓하게 될 것입니다.

근본적으로는 선거 제도 개혁이 필요합니다. 이에 대해 저는 '남태령 대첩의 영웅들이 동네로 흩어지면 세입자라는 소수자가 된다'는 점을 짚은 글을 쓰기도 했습니다. 그런데 이는 세입자만의 문제도 아닙니다. 자기 집을 가진 사람도 '동시다발 정비사업'에서는 전월세난에 시달리게 됩니다. 하지만 소선거구제에서는 '일단 우리 지역 먼저'라는 죄수 신세를 벗어나기가 힘들게 됩니다.

그렇다고 언제 될지 모르는 '중대선거구제' 개편과 같은 선거제도 개혁의 날만 기다리고 있을 수는 없습니다. 그리하여 다음 회에서는 정치개혁 이전에라도 '죄수의 딜레마'를 극복할 방법을 제안하고자 합니다.

과거의 비극을 반복할 것인가

▲ 오세훈 서울시장 당선인이 4일 오전 서울시청 로비에서 직원들에게 감사 인사를 하고 있다. ⓒ 공동취재사진

연재 4회차를 정리합니다. 박원순은 오세훈보다 정비사업을 더 많이 했습니다. 그런데 오히려 그게 문제였습니다. 동시다발 철거로 인해서 주택이 멸실되는 효과가 준공되는 효과보다 더 컸던 것입니다. 정비사업을 안 해서가 아니라, 너무 동시에 많이 해서 서울에서 집이 줄어들었던 것입니다.

그런데 그런 일이 또 벌어지려 하고 있습니다. 서울시장이 장밋빛 약속을 하며 마구잡이로 사업을 벌여 놓은 것이 2011년과 같은 상황입니다. 2011년 4월 14일의 오세훈 시장은 '신 주거정비 5대 방향' 발표를 하면서 '정비사업 시기조정'이라는 말이라도 했습니다. 이번엔 그런 말조차 없습니다.

통계를 정리하는 사이에 선거는 끝이 났습니다. 5선에 성공한 오세훈 시장이 이번엔 중도사퇴하지 않기를 바랍니다. 이번엔 본인이 벌인 일을 책임지고 수습하기 바랍니다. 전월세 대란을 막으려면 신통기획의 일부 조정은 불가피합니다. 과다지정된 정비사업을 수습하다가 말고 중도사퇴해 버린 것이 2011년의 오 시장입니다. '어게인 2011'은 안 됩니다.

그러나 오세훈 시장이 '정비사업은 집을 철거부터 한다', '신통기획대로 하면 2031년까지 12.6만호의 재고가 줄어든다'는 현실을 직시하리라는 보장은 여전히 없습니다(알면서 일부러 그러는 것 같기도 합니다. 제 억측이겠지요). 우리는 우리대로 소선거구제 아래에서의 '죄수의 딜레마'를 극복하고, 정비사업의 판타지나 '원하는 곳에 원하는 집'이라는 허울을 넘을 대안을 찾아야 합니다. 명분도 잃고 실리도 잃는 길이 아니라, 명분도 얻고 실리도 얻는 길로 가야 합니다.

- 연재 5회로 이어집니다.

덧붙이는 글 | 최선을 다해 교차 검증을 하는 과정에서 기획 연재가 늦어져서 유감입니다. 20년 가까운 기간 동안 진행된 520여개의 정비사업에 대한 통계를 종합한 이번 작업에 부족한 점이 있을 수 있습니다. 오류가 있을 경우 이에 대한 지적은 감사히 환영하겠습니다. 지적에 기반하여 수정해야할 경우 논지 수정하도록 하겠습니다. 시기별로 조금씩 다른 양식으로 공개된 자료 외에도 서울시에서 보관하고 있는 전체 원자료가 공개되면 그동안 진행된 정비사업의 확실한 전모를 알 수 있을 것입니다. 서울시가 파악하고 있는 정비사업 통계가 제대로 집계되어 향후 이주 대책 수립에 참고가 될 수 있기를 바랍니다.