초광역권 통합, 지역교육 대책 마련이 먼저다

[주장] 초광역권 통합법안의 교육 분야 논의는 기초자치체제 강화가 핵심

[노한나 기자]

▲ 대전시교육청공무원노조와 대전교사노조, 충남도교육청노조와 충남교사노조가 1월 2일 대전시청 앞에서 행정통합 졸속 추진 규탄 기자회견을 열고 있다. ⓒ 연합뉴스

이재명 정부는 정부 수립 초기부터 5극3특이라는 행정구역 체제개편을 들고 나왔다. 이 체제는 수도권 집중 문제를 해결하고 각 지역의 성장 거점을 육성하며 자치권을 강화하는 것을 목표로 제시했고, 이후 대전과 충남, 광주와 전남, 대구와 경북까지도 통합이 가시화되고 있다.

초광역통합 논의에서 교육계의 반발은 반사적이고 즉각적인 면이 있다. 가장 먼저 논의가 시작된 대전충남, 광주전남 지역 교육계에서는 인사 문제로 당장 반대 여론이 불거졌다. 즉각적 반대 첫째는 광역시 소속 교육행정공무원과 교사의 인사이동의 불이익 중심으로 형성된 직접적 반대 여론이다. 이해당사자에게는 타당한 여론이나 이는 학생과 학부모의 교육권과는 접점이 부족해 지역사회 전체의 공감을 얻는 데는 한계가 있다. 또 기존의 인사 관행을 존중하면서 차차 적용한다는 공론장 형성으로 공무원의 동의를 구하며 풀어가야 한다.

즉각적인 두 번째 반대는 통합법안에서 특목고, 자사고 등 이른바 특권학교 설립 권한을 교육부장관에서 통합특별시장과 통합교육감에게 옮기는 조항의 문제다. 이는 교육분권이라는 설명에도 불구하고 교육시민사회단체의 반발이 거세다.

특목고와 자사고는 지역 일반계 고등학교의 황폐화의 원인으로 지목되어 지난 문재인 정부 때 오랫동안 법적 분쟁과 저항이 있었던 문제다. 그럼에도 정당을 막론하고 일반자치에서는 특목고와 자사고를 매력있는 선거 공약으로 판단하는 경향이 있다. 이러한 학교의 설립은 기초 지자체에게는 인재유출의 실질적 위협이 되고, 교육계에서는 교육의 형평성이 저해될 우려를 낳고 있으며, 반드시 해결되어야 하는 과제다.

그러나 이 두 가지 문제는 초광역 통합이 제안된 본질에서는 약간 비켜난 이슈이다. 초광역 통합이 수도권 집중 해소와 지방균형발전의 대안으로 나오게 된 근본적인 배경을 생각해봐야 한다. 이 법안은 지금 우리 사회의 가장 심각한 문제인 인구감소 지역교육에 대한 대안을 반드시 포함하여 진행할 필요가 있다.

그런데, 최초의 대전충남과 광주전남의 통합특별법(안)에서 인구감소 지역교육에 대해 확인할 수 있었던 내용은 <농어촌학교·소규모학교 지원 및 농어촌유학에 관한 특례> 조항이 거의 전부였고, 이로 인해 인구감소지역 주민들에게 이 법안이 제기된 이유를 의심하게 했다.

초광역 통합은 교통 인프라를 강화하여 사람의 이동을 더욱 빠르게 할 것이 분명하다. 지금도 도시의 이주로 인해 학령기 아동이 급감하고 있는데, 초광역 통합시가 구성되면, 교육자치, 특히 인구감소지역의 교육자치를 어떻게 구성하여 지역을 지속가능하게 할지 대안을 포함해야 한다. 특히 현재와 같이 권한이 집중된 교육감 제도, 광역 교육자치에서 이 문제를 해결하지 못하는 한계가 두드러지고 있는 상황에서는 초광역 통합 법제화 과정에서 기초 지자체와 교육지원청을 중심으로 권한이 이양되고, 협력과 연계 방안이 제도적으로 모색될 필요가 있다.

그동안 농식품부는 농촌을 살리려 농어촌삶의질특별법을 통해 노력해왔고, 행안부는 인구감소특별법을 통해 기금을 운영했다. 그러나 교육부의 경우 농촌학교 자체에 대한 개념이 없이 소규모화된 학교를 경제 효율성의 문제로 관리해온 경향이 있다. 정부 부처별 의견의 차이를 좁히려 노력하고, 정책이 실행되는 지자체와 교육청이 일반자치와 교육자치 각 영역에서 제도적 협력과 강한 공감대가 필요하며, 이러한 내용이 법제화되어야 한다.

초광역 통합 과정에서 교육격차 해소를 위한 기초교육자치체제 강화가 필요하다. 기초자치체제 강화는 교육장의 임기, 예산, 인사 등 권한부여와, 주민이 참여하는 교육 거버넌스를 통해서 실질화될 수 있다. 현재 대부분 1년에서 1년 반에 불과한 교육장 임기를 기초 자치단체장과 맞춰 일할 수 있도록 2년에서 4년 사이 임기를 부여하고, 교육지원청의 국과장, 지역 내 주요 초중고 교장 추천권 또는 교사와 지방교육공무원 우선배정권을 준다면 지역교육 분위기는 달라질 수 있을 것이다.

현행 법률에서 교육지원청은 인사와 재정의 권한이 시도교육청에 종속된 하급교육행정기관으로 명시되어 있는데, 초광역 통합 과정에서 교육지원청의 권한을 교육장 중심으로 재구조화하여 권한이 막강하면서도 인구감소 지역교육에 책임성이 모호한 교육감과 상호견제할 수 있는 위상으로 만들 필요가 있다.

초광역 통합 과정에서, 교육장으로 대표되는 지역교육지원청의 권한부여를 통해, 형식적으로 운영되는 일반자치와 교육자치의 협력이 실질화되도록 방안을 마련해야 한다. 지금 일반자치는 읍면 단위에서 월별 인구를 관리하는 등 경각심을 가지고 노력하고 있는데, 교육장도 책임을 가지고 전출입 학생수를 파악하고 개선하려고 학교장과 함께 적극적으로 노력할 수 있도록 제도를 마련하면 좋을 것이다.

조례에 있지만 형식적으로 운영되는 현행 시도지사와 교육감의 지방교육행정협의회의 한계를 극복하고, 생활권인 기초 단위에서 시장군수와 교육장, 지역의 구성원인 학생, 학부모, 지역 산업 전문가 등이 함께 참여하는 지역교육발전협의회 등의 기초 단위 교육거버넌스를 법제화하여 지역에 마지막 소생의 기회를 부여해야 한다. 초광역권 통합 법안의 핵심으로 기초자치 교육체제의 위상이 제도적으로 다루어져야, 이 법안에 애초에 목적하는 수도권 집중 문제가 해결되고 지방균형발전에 한 발 더 다가설 수 있을 것이다.