제3차 제주국제자유도시종합계획, 수정해야 하는 이유는

[김평선 시론-제주국제자유도시와 제주의 미래] (10) 제3차 제주국제자유도시종합계획, 무엇이 문제인가-첫 번째

1990년대 제주개발특별법 시대가 2001년 제주도가 제주국제자유도시로 지정되면서 현재에 이르고 있다. 90년 이래 제주개발 문제와 제주의 미래를 위한 논쟁과 토론이 있었다. 그러나 여전히 자신의 미래, 공동체의 미래, 제주 환경 파괴를 걱정하는 제주도민도 있다. 제주국제자유도시 논의는 개발 vs 보전 프레임에서 벗어날 필요가 있다. 개발과 환경 파괴 문제만이 전부가 아니기 때문이다. 지방자치와 민주주의도 중요하다. 도민의 삶도 중요하다. 그래서 현 제도를 만들어 낸 과거를 바로 알 필요가 있다. 그리고 현재 우리가 겪는 다양한 현상이 왜 나타나는지 냉정하게 바라봐야 한다. 즉, 현재 제주국제자유도시를 작동시키는 논리가 무엇인지 파악해야 현실과 제도를 평가할 수 있다. 이 과정에서 분명하게 보이는 현실로서의 미래를 예상할 수 있다. 이런 바탕에서 제주국제자유도시에 대한 논의를 다른 차원으로 이어갈 수 있다.

[제주국제자유도시와 제주의 미래]를 주제로 제주국제자유도시가 탄생하게 된 맥락을 긴 역사적 흐름 속에서 되짚어 보고, 제도가 어떤 논리로 설계되고 운영되고 있는지, 그 속에 오류는 없는지 검토하려 한다. 한국을 포함한 세계는 역사 속에서 경제와 사회가 혼란하고 미래가 불안할 때마다 미래의 모습을 모색해 왔다. 지금이 바로 '그때'일 수 있다. 그래서 도민 각자가 원하는 세상을 상상하는 힘을 회복하는 일도 중요하다. 미래를 다양하게 상상할 수 있는 감각과 이성을 모색하고자 한다. <편집자 주>

(10) 제3차 제주국제자유도시종합계획, 무엇이 문제인가-첫 번째

인구와 GRDP 중심의 제주국제자유도시종합계획은 일방적인 사고를 강요하면서 다른 사고와 혁신을 방해했고, 제주 사회에 위험을 초래해 왔다. 어떤 사회를 만들어 가야 하는지에 대한 논의는 없었고, 투자 유치와 대규모 개발이 강조되었다. 

제주국제자유도시 성장 전략은 기본적으로 한정된 제주도 영토에 기반하고 있다. 이런 대전제 때문에 많은 관광객을 유치해야 하며, 많은 관광객을 수용할 대규모 관광 숙박 건설이 강조되었다. 1983년 관광 중심의 제주도 자유지역 건설을 모색했던 「특정지역 제주도 종합개발계획 부속계획」(국제자유항조성기본계획)에서 관광개발로 노동집약적인 서비스 중심의 일자리가 창출되며, 국세 증대라는 긍정적 효과가 있을 것으로 예상되었다. 하지만 반대로 수용력을 넘어서는 관광객이 유입되면 관광지 매력이 상실되고, 1차 산업에 부정적인 영향을 미치며, 제주 고유의 정신문화가 훼손되는 부정적인 효과가 있다고 보고되었다. 

관광개발로 저임금 일자리가 창출되었고, 대기업의 관광개발로 국세는 늘어났다. 이런 차원에서 부가가치세 환급 이슈가 제기되었다. 80년대 이미 수용력 문제가 제기되었지만, 더 많은 관광객 수용만 강조되었을 뿐 오버투어리즘 문제를 사전에 예측 예방하지 않았다. 그 결과 쓰레기와 하수를 처리하기 위해 많은 세금이 투입되고 있다. 도지사와 제주도 행정은 국세 증대와 대기업 자금줄 제공을 위해 '아낌없이 주는 나무'를 자처했다. 

결국 제주도민의 삶과 산업 생태계 혁신을 위해 쓰여야 할 세금이 낭비되고 있고 아무런 생각도 없이 아낌없는 주는 나무 역할을 해온 도지사와 행정이 특별자치도의 근본적인 한계를 대변한다. 외부 자본 유치로 관광 수익이 역외로 유출되었고 제주 사회는 지역 자본이 제주에 축적되지 않아 기회를 창출하지 못했다. 그러나 이런 지역 수입이 역외로 유출되는 구조적인 문제가 있다며 이전부터 제기되었다. 제주연구원에서도 역외 유출 규모가 추정된 적이 있다. 그러나 제3차 종합계획에 이런 문제는 언급되지 않았다. 왜 이런 이해할 수 없는 문제가 발생했을까?

2010년 초반부터 읍면지역 소농이 농지를 매각하고 도심지와 읍면 중심지로 이동하기 시작했다. 읍면의 주변부 마을에서 빈집이 증가하자 2010년대 중반 빈집 문제가 주민들의 이슈로 떠올랐다. 한편으로 2010년대 중반 이주 열풍이 일어나면서 빈집을 매입하고 이주하는 인구가 생겨났다. 이주 열풍으로 읍면 인구가 증가했을 것으로 단순하게 추정하지만 그렇지 않다. 이주민의 제주 전입이 늘어나면서, 반대로 전출도 늘어났다. 전출 인구의 증가는 제주 정착 여건이 기대보다 좋지 않았다는 것을 의미한다.

인구 유입 흐름은 읍면동별로 편차가 컸다. 2010년대 연평균 500명 이상 (주민등록) 인구가 증가한 읍면은 애월읍과 대정읍뿐이었다. 반대로 구도심의 인구 감소와 고령화 현상이 대두되었다. 제주시의 경우, 일도동의 인구는 감소했고, 이도2동, 삼양동, 아라동, 오라동의 인구가 연평균 500명 이상 증가했다. 서귀포시의 경우에 대천동과 대륜동, 대정읍의 인구가 연평균 500명 이상 증가했다. 

통계청의 애월읍과 대정읍의 5세별 주민등록 인구 통계 자료를 분석하면, 사회 경제 현상을 대략 이해할 수 있다. 2010년대 인구가 증가한 애월읍의 경우, 10대 이하와 20대 인구는 일정 규모로 유지되었지만, 30대 인구는 다소 감소했다. 다만, 40세~64세의 장년층과 65세 이상 고령층 인구가 증가했다. 특히 50-60대 인구 증가(약 8,000명) 현상이 두드러진다. 대정읍의 경우, 10대 이하, 40대, 50대 인구가 각각 1천여 명 증가했고, 20대~30대 인구는 역으로 감소했다. 향후 애월읍과 대정읍도 정책 개입이 없으면, 20-30대 인구가 적은 기형적인 인구 구조로 변화될 것으로 추정된다. 

제3차 종합계획에서 2031년 목표 인구(상주인구)가 75만 명으로 설정되었다. 최근에 인구 유출이 급증 증가하면서 제3차 종합계획의 목표치 달성이 어려워지고 있다. 제주도 인구는 2022년 8월 67.90만 명 정점에서 2023년 12월 67.53만 명, 2024년 66.04만 명, 2025년 11월 66.49만 명으로 매년 5천 명씩 감소하고 있다. 2010년대 중반 이후 유출 인구가 증가했다. 제3차 종합계획이 수립될 당시도 순유입 증가율이 둔화되고 있다고 인식했지만, 영향 요인이 규명되지 않았다. 결국, 예측이 빗나갈 수밖에 없었다.

출처: 제3차 제주국제자유도시종합계획

시스템 사고에 기초하여 전출·입과 출생에 영향을 미치는 요인들의 인과 관계를 분석하지 않았고, 코로나 펜데믹 이전에 해외여행 수요가 증가하는 흐름을 분석하지도 않았다. 제3차 계획에서 정보통신기술(ICT) 활용의 산업적 중요성이 언급되고 있지만, 정작 연구진은 ICT를 활용하지 않았다. 

비현실적인 목표를 추구하는 제3차 제주국제자유도시종합계획

비현실적인 목표를 설정한 근거는 무엇일까? 연구진들은 제주도에 인구 유입 증가 법칙이 작용하는 것처럼 인구 추이를 단순히 순이동 인구 둔화 현상으로 판단했다. 제3차 종합계획에서 예측한 관광객 수 역시 마찬가지이다. 기존 연구와 통계에 대한 비판적인 사고 없이 맹목적으로 수용한 결과였다. 

출처: 제3차 제주국제자유도시종합계획

국토연구원과 제주연구원은 비현실적인 인구 증가와 관광객 증가를 예측하는 통계와 연구를 맹목적으로 신뢰하는 확증 편향(인지 편향) 오류를 피하지 못했다. 제3차 종합계획처럼 중요한 계획을 수립할 때 기초 정보의 부족과 오류가 발생하면 계획의 신뢰도가 하락하고 실행 계획 수립을 어렵게 한다. 

비민주적인 제3차 종합계획

이런 오류는 계획 수립 참여자의 다양성이 부재하고 편향적인 행정 관료와 소수의 전문가 중심으로 수립될 때 나타날 수밖에 없다. 그리고 오류를 발견하고 수정할 견제 기능도 작동하지 못했다. 지금까지 3차례의 제주국제자유도시종합계획은 행정 관료와 연구진들이 수립한 것으로 도민 참여는 제한적이었다. 지방자치의 주인인 도민은 종합계획 수립 과정(비전 수립)에 들러리로 동원되었을 뿐, 이후 청자와 독자로 전락하고 말았다. 이런 구조가 흔히 갈등으로 불리는 현상의 근원이다. 그리고 정보 공유와 합의 없이 계획이 수립되면 실행을 더욱 어렵게 한다. 도민의 의지가 없는 사업을 제안하면 효과가 나타나지 않는다. 합의를 단순히 도의회 동의 수준으로 생각하면 똑같은 현상이 반복된다. 

제3차 종합계획을 수립하는 과정이 투명하지 않았다. 핵심 사업을 선정 결정하는 과정이 전문가들의 숙의 과정을 거쳤다는 문장으로 포장되어 있을 뿐이다. 사고가 편향된 집단과 수직적 권력관계 집단에 숙의는 작동하지 않는다. 종합계획 수립 과정이 불투명하면 책임 소재가 불분명해지고 책임감 없는 계획이 제시될 위험이 크다. 

1차 종합계획부터 도민들이 환경보전을 요구했다. 그러나 제3차 종합계획에서 환경보전을 위한 제도 개선은 없고, 오히려 개발이 가능한 관리보전지역 확대가 제시되었다. 환경보전 의미가 구체적일 때 이용과 관련된 원칙이 도출되고 관리 방식을 고민할 수 있는데 3차 종합계획에 이용 원칙도 관리 방안도 모호하다. 그 결과 이용 원칙이 제시되지도 않은 채 자의적인 이용 기준을 적용한 야간 캠핑을 허용하는 트리탑워크 사업이 제시되었다. 그런데 해외 트리탑워크 시설에 발생하는 안전 문제가 검토하지 않았다. 

생태계에 대한 정보와 지식이 없는 상태에서 생태계를 보전하겠다는 발상도 문제다. 현재 특별법의 생태계 보전지구 제도는 생태계 정보와 지식에 기초한 것이 아니라, 숲을 자연림과 인공림으로 구분하고 곶자왈 등 인공림을 개발할 수 있는 지역으로 관리하는 제도이다. 이런 이유로 과거부터 주민들이 땔감을 구하기 위해 이용해 오면서 인공림이 되어 버린 곶자왈이 보호받지 못하고 있다. 그러나 곶자왈 생태계는 익히 알려져 있듯이 자연림 생태계보다 못하지 않다. 그리고 제주의 자연에 숲 이외의 다른 자연도 존재한다. 제주의 대다수 초지는 인공 초지이지만, 숲 생태계 유지에 중요한 역할을 한다. 그러나 우리는 어떤 메커니즘에 따라 숲 생태계와 초지 생태계가 관련되고 유지되고 있는지 전혀 모른다. 또한 현재의 자연 생태계가 기후변화와 개발사업으로 무너져 나타나는 지역 주민과 제주 사회에 미칠 위기와 위험을 전혀 모른다. 생태계를 보전하겠다면, 생태계를 조사하여 조사 결과를 기초로 보전지역 제도를 개선하는 제도 개선 사업이 제시되어야 했지만 그렇지 않다. 지하수 보전도 마찬가지이다. 

종합계획의 목표는 자치와 자립이다.

종합계획의 목표는 자치와 자립이 되어야 한다. 풀뿌리 민주주의의 핵심은 자치와 자립이다. 그리고 자치와 자립이 지방분권과 지역발전의 궁극적 목표이다. 종합계획은 자율적인 자치 토대 위에서 상향식으로 수립되어야 한다. 종합계획이 실행력을 담보하기 위해선 수립 단계부터 거버넌스가 구축되어야 한다. 종합계획이 상향식으로 수립될 때 거버넌스가 형성될 수 있다. 자립 토대가 취약하면 자율적인 자치가 형성되기 어렵다. 지방재정 자립, 사회 자립, 도민의 자립을 강화하는 방향으로 종합계획이 수립되어야 한다. 

소수 집단이 종합계획 수립을 주도하면 소수 집단의 선호가 계획에 투영되기 쉽다. 연구진의 선호에 따른 문제의식과 계획이 제주 사회 공동의 문제의식과 계획이라는 증거는 없다. 연구진의 선호가 강하게 투영되면 긴요한 문제가 다루어지지 못할 수 있으며, 필요충분조건의 사업이 무시될 수 있다. 그렇게 되면 풀뿌리 민주주의 공고화를 기대할 수도 없으며, 자치 거버넌스도 형성될 수 없다. 제3차 종합계획이 수립되는 과정에 자치(협력적 거버넌스)가 부재한 상태에서 실행단계에서 협력적 거버넌스를 구축하겠다는 발상은 사상누각에 불과하다. 

제3차 종합계획은 지방재정 자립도 향상, 제주 사회의 경제적 자립, 심지어 도민의 자립을 목표로 하지 않고 있다. 관광 수입이 역외로 유출되면 사회의 자립 토대가 형성되지 않는다. 제3차 종합계획에서 제시된 2031년 GRDP 30.37조가 제주 사회에 무슨 의미가 있을까. 그리고 도민의 자립 기반도 제시도 부족하다. 예를 들어, 소규모 숙박업을 영위하는 도민의 자립을 위한 사업이 존재하지만, 이에 대한 논의도 없었고 제의도 받지 않았다. 제3차 제주국제자유도시 종합계획이 자치와 자립을 충족하지 못하고 있다. 

제3차 종합계획을 수정해야 하는 이유는 차고 넘친다. 무엇보다 쌍둥이 사회 문제인 고령화와 저출생, 그리고 청년 유출 문제를 해결하지 않으면 제주 사회의 잠재력이 취약해져서 회복하기 어려운 지경에 이를 수 있다. 기후 위기와 무관세 농산물 수입 등도 문제이다. 제3차 종합계획에 이런 문제들을 해결하는데 필요충분조건을 갖춘 사업들이 제시되지 않았다. 현재의 패러다임을 전환하지 않으면 회복하기 어렵다. 더 이상 미룰 수 없다.

공무원과 전문가 시각에서 벗어나 도민에게 계획 수립 권한이 부여되어야 한다. 도민들을 대표하는 광범위한 대표 기구를 마련하여 도민들이 공통 감각과 공통된 현실 인식에 기초하여 제주의 현실을 파악하고 미래를 고민할 필요가 있다. 그리고 이를 위한 지원 조직을 설치하고 제주국제자유도시를 재검토하고 종합계획 수정계획을 체계적으로 다룰 필요가 있다. 제주도 각종 계획 수립 과정의 민주화와 거버넌스가 필요하다. 그래야 이행 과정에서도 거버넌스가 형성된다. <헤드라인제주>

글쓴이 김평선은...

제주4.3유족으로 정치학을 전공하고 제주4.3에서 서북청년단의 폭력행위 동기를, 미군정의 제주도제 실시 사례에서 영토와 권력의 관계를 연구했다. 그리고 시야를 넓혀 근대국가가 형성되고 운영되어 온 과정을 정치철학, 권한 이양과 분권화 등 국가 운영을 위한 기술(statecraft)를 중심으로 공부해 오면서, 국가를 '권력과 지배', 그리고 '자유' 관점에서 탐구하고 있다.