이재명 정부와 민주당의 조세정책 '보수화'는 착착 진행 중

[주장] 정부 세제개편안은 철회되어야 한다

[김현동 기자]

▲ 이재명 대통령이 9월 30일 용산 대통령실에서 열린 제44회 국무회의에서 발언하고 있다. 2025.9.30 ⓒ 연합뉴스

이재명 대통령은 지난 2월 더불어민주당 당 대표였던 당시 모 유튜브 채널에 출연해 "앞으로 민주당의 정치 노선은 중도·보수여야 한다"고 밝혔던 것은 매우 충격적인 사건이지만, 생각보다 그 여파가 크지 않은 듯하다. 하지만 실제 그 말대로 벌어지고 있어 이재명 정부와 민주당이 중도보수라는 언명을 뼈저리게 느끼고 있는 영역이 있으니, 다름 아닌 조세정책이다. 여기서 만큼은 이재명 대통령이 말한 대로 보수화가 착착 진행 중이다.

시행을 앞둔 세법 규정이 폐지된 예는 우리나라 세제사에서 금융투자소득세(아래 금투세)가 유일하다. 당초 금투세는 지난 2020년 12월 여야 합의로 국회 통과되면서 2023년부터 시행될 예정이었다. 그러나 2022년 7월 윤석열 정부가 주식시장 침체 우려 등을 이유로 도입 시기를 연기했으며, 지난 2024년 12월 국회에서 다시 폐지됐다.

법을 개정하기 위해서는 복잡하고 지난한 과정을 거쳐야 한다. 특히 큰 폭의 세법 개정은 경제주체 행위에 큰 영향을 미칠 수 있어 그 과정에서 세심한 주의를 기울인다. 금투세는 특별히 2년이라는 유예기간까지 두면서 혹시 모를 충격을 최소화하고자 했다.

한창 논란이 되던 시기였던 지난 2024년 8월, 한국경제학회에서는 회원인 경제학 교수들을 상대로 금투세를 주제로 온라인 설문조사를 진행했다. 설문대상자 약 100명 중 35명이 응답한 이 조사에서는 사실상 금투세를 지지하는 응답이 71.4%(원안대로 시행 11.4%, 추가 유예 후 시행 22.9%, 수정 후 시행 37.1%)였다. 폐지 의견은 20%에 그쳤다. 세부 내용에서 이견이 있기는 하나(나 역시 보완할 것은 있다고 본다), 금투세 자체를 용도폐기할 정도에 이르지는 않는다는 의미다.

정부는 지난 7월 세제 개편안을 발표하며, 주식양도세 대주주 기준을 현행 50억 원에서 10억 원으로 강화하려 했으나 여론의 반대에 부딪혀 입장을 바꿨다. 또한 고배당기업의 경우 배당소득은 2000만원이 넘어도 3억원까지는 20%, 3억원 초과 시에는 35%의 세율로 분리과세를 2026~2028년까지 한시 적용하겠다고 발표했다.

세제개편안의 주식양도세 대주주 기준 강화(50억 → 10억)를 반대하는 논리 중 하나가 과세대상 회피를 위한 연말 물량 털기, 그로 인한 부작용이다. 이 문제를 말끔히 해소하고 싶다면, 선택안은 두 가지다. 주식양도차익에 아예 세금을 물리지 말든가(1안), 아니면 모두 과세하는 것(2안)이다. 그런데 1안은 소득 있는 곳에 세금 있다는 통념에 어긋난다. 주식매매로 수천만 원에서 수억, 수십억 원 버는 극소수 인원을 비과세하겠다는 것은, 조세공평에 정면으로 맞선다. 당연히 정상적인 국가 중 그런 세제를 운용하는 예는 없다. 따라서 모든 주식양도차익에 과세하는 2안이 법리에도 상식에도 맞다.

그 내용을 담고 있던 것이 금투세다(5천만 원까지는 비과세, 초과분에 과세). 금투세 폐지에 동조한 이재명 대통령과 민주당은 그때 잘못 내린 결정이 부메랑이 되어 곤란을 겪다가 급기야 대통령이 대주주 기준 강화 개편안을 폐기하기에 이른 것이다.

자본소득에 세금을 매기되, 어느 정도 매겨야 하는가

▲ 코스피가 장중 3,500선을 돌파한 2일 서울 중구 하나은행 딜링룸에서 한 딜러가 자리로 향하고 있다. 2025.10.2 ⓒ 연합뉴스

이번 세제개편안에서 가장 논란이 되는 내용은 주식양도세와 배당소득 분리과세 확대안이다. 사실 주식양도세 문제보다 배당소득 분리과세가 더 까다롭다. 논점은 여러 가지고 답을 쉽게 찾기 어려운 부분도 있는 까닭이다. 지난 글이 세제개편안에 따른 세 부담 효과의 개괄적 분석과 개정 취지의 당부를 살펴보았다면, 이번 글은 일반론으로서 논의를 조금 더 깊게 끌어가 보기로 한다.
[관련기사] 이재명 정부의 '배당소득 분리과세'가 걱정스러운 까닭 https://omn.kr/2eef1

배당소득은 이자소득과 합쳐 자본소득(capital income)이라 부른다. 한때 자본소득에 세금을 매기는 것은, 소비와 저축 관련 의사결정에 상당한 왜곡을 낳기에 비과세해야 한다는 주장[대표적으로 Chamley(1986)와 Judd(1985)]이 득세하다, 해당 주장이 터 잡은 가정의 비현실성으로 주류적 견해는 자본소득에 과세해야 한다는 것으로 대체되었다. 자본소득 과세 여부 자체는 이제 더 이상 논쟁거리감은 아니다. 논점은 자본소득에 세금을 매기되 어느 정도 매겨야 하는지다.

소득 원천이 무엇이든 세금은 소득 수준에 견주어 공평해야 한다는 생각을 따른다면, 자본소득에 혜택을 주면 안 된다. 이를 우리나라 실정법에 대입하면, 다른 종합소득(근로·사업소득 등)과 합쳐 누진세율(6%~45%)을 적용해야 한다. 고소득자로 갈수록 자본소득이 차지하는 비중이 커진다는 사실은 이 생각을 더욱 뒷받침한다.

2020년 기준으로 이자·배당·양도소득이 전체 소득에서 차지하는 비중을 소득분위별로 분석한 통계(통계청, 한국의 사회동향, 2022)에 따르면, 10분위(가장 소득이 높은 계층)는 6.43%, 9분위 1.0%, 7분위 0.54%, 4분위 0.43%, 1분위(소득 최하위층)가 0.96%다. 자본소득에 세금을 가볍게 매길수록 조세형평이 훼손될 가능성이 크다(다만 다른 나라에 비해 한국의 가계자산에서 금융자산이 차지하는 비중이 작고 반대로 부동산 비중은 높은 특징이 있어 조세형평도 이런 점을 고려해서 종합적으로 접근해야 한다).

통계에는 나오지 않았지만, 10분위보다 높은 단계로 갈수록 자본소득 비율은 가파르게 증가할 것이다. 나아가 최적자본세율은 근로소득세율보다 오히려 더 높아야 한다는 연구(Conesa 외, 2009)도 있다.

이와 달리 자본소득에 과세하더라도 근로소득보다 세 부담이 낮아야 한다는 주장이 내세우는 주된 논거는, 세금이 근로소득보다 자산소득에서 유발하는 왜곡효과(비효율)가 더 크다는 점이다. 다른 논거인 자본 이동성이 낳는 국가 간 자본 유치경쟁은 현실적 고려 사항이다. 가령 자본소득세율이 같던 두 국가(A, B) 중 A가 세율을 낮추면 B에 머물던 자본이 A로 옮겨간다. 경쟁이 과열되면, '누가 누가 세율이 더 낮나?'와 같은 치킨게임 양상으로 변질한다. 진짜로 그런 일이 벌어질까? 유해조세경쟁(harmful tax competition)이 그 예다.

그렇다면 위 두 견해 중 어떤 쪽이 타당한가? 관련 연구를 종합해보면 아직은 어떻다고 결론 내리기 어렵다. 지난 2012년 미국 시카고 대학의 부스 경영대학원이 당시 MIT, 하버드, 예일, 버클리 등 미국 경제학자 40명에게 설문조사를 실시한 결과, 자본소득에 조세혜택을 주면 장기적으로 경제적 번영(prosperity)이 더 커질 것이냐는 질문에 매우 동의한 사람은 5%, 동의 31%, 불확실 31%, 비동의 10%, 매우 비동의가 10%의 응답이 나왔다(나머지는 무응답과 의견 없음).

배당소득에 대한 주요국의 세 부담

조세경쟁의 결과로 주요국의 자본소득에 대한 세 부담은 다른 소득에 비해 대체로 낮게 형성되고 있다. 법 형식상 많은 나라가 DIT(Dual Income Tax; 이원적 세제)라 부르는, 소득을 이원화하여 자본소득(이자·배당)과 자본이득(양도)에는 저율과세하는 체계를 취한다. 세금 높은 북유럽 국가들조차 DIT를 도입했다면서 우리도 세금을 낮춰야 한다고 주장하는 언론이 많다. 그러나 좀 더 깊게 들어가 보면 반드시 그런지, 또 외국 입법례를 따라 우리도 그렇게 해야 하는지 생각해볼 여지가 상당하다. 먼저 다른 나라의 배당소득세율은 어느 정도일까?

▲ 주요국의 배당 명목세율(법인-주주 단계 통합)('25년) OECD 주요국가의 법인과 주주 단계에서의 최고명목세율을 비교한 표 ⓒ 김현동

OECD가 발표하는 공식 통계에 따르면 한국이 OECD 국가 중 배당소득세율이 가장 높다. 그러나 위 표 해석에 상당한 주의가 필요하다. 일단 두 가지만 보자. 첫째, 세율은 법인 단계(법인세)와 개인 단계(소득세)의 세금을 모두 고려한 수치다(배당 원천인 법인소득에 법인세가 1차로 과세). 둘째, 최고명목세율을 기준으로 산출했다. 가령 한국은 법인세 최고명목세율(지방세 포함) 26.4%와 소득세 최고명목세율 49.5% 합한 것에서 이중과세 일부 조정분(그로스업)을 차감한 수치다.

표의 수치에 단순히 매몰되면 안 되는지를 자세히 보자. 표에서 한국 다음으로 높은 세율을 적용하는 것으로 나오는 프랑스의 세제는 원칙적으로 개인이 배당소득세 계산에 정률세(prélèvement forfaitaire unique)와 종합과세(barème progressif) 방식 중 하나를 선택할 수 있다. 정률세는 배당으로 받는 돈(총수입금액) 전체에 30%를 적용한다. 종합과세 방식은 총수입금액에서 40%를 뺀 뒤, 남은 금액에 누진세율(11%~45%)을 곱한 세액에 다시 17.2%의 사회부담금(prélèvements sociaux)을 더한다. 10,000유로 배당을 가정하면, 정률세 방식은 3,000유로, 종합과세로는 3,520유로가 된다.

얼핏 보면 한국과 비슷한 세 부담으로 보이나(한국은 종합과세할 때 최고명목세율이 49.5%니 확실히 더 높지 않냐는 생각이 그릇된 것은 누진세율구조와 임퓨테이션 방식 채택에 따른 배당세액공제를 간과한 탓), 여기서 끝이 아니다. 고소득자에게는 CEHR, CDHR이라는 세금이 추가로 붙는다.

CEHR은 일정 소득(RFR)을 넘는 자에게 3%(250,000유로) 또는 4%(500,000유로)를 적용한다. CDHR은 최저한세(AMT)의 일종으로 세금이 RFR의 20%에 미달하는 경우 그 미달액을 세액에 가산하여 종국적으로 실효세율이 최소한 20%는 되도록 강제하는 제도다(우리나라 법인세법에 들어와 있고 소득세법에는 없는 제도). 다만, 20% 계산에 사회부담금은 제외한다.

예를 들어 600,000유로의 배당과 정률세를 가정하면, 총 세액은 223,200유로로 소득세 단계에서만 실효세율이 무려 62.2%가 된다. 한국과 달리 배당소득 과세체계로 고전적 과세체계(classical system, 주주 단계에서 법인세 부담을 형식적으로 조정해 주지 않는 체계)을 채택하고 있어 세액공제는 없다. 고소득자들의 세 부담은 위 표와는 상당한 괴리가 있음을 알 수 있다.

복지국가지만 자본소득에는 호혜적인 세금을 부과하는 것(DIT로 과세체계를 변경한 이유를 하나만 언급하자면, 이자공제 규정를 활용한 고소득층의 절세행태를 막기 위함이었다)으로 잘 알려진 북유럽 국가들은 낮은 자본소득세율로 인해 훼손되는 조세공평을 다시 세우기 위해 부유세를 적극적으로 운용한 바 있다. 다만, 현재는 노르웨이만 부유세를 유지하고 스웨덴과 핀란드는 폐지한 상태다.

먼저 노르웨이 세제를 간략히 살펴보자. 배당소득세는 총수입금액에서 무위험수익률(skjermingsfradrag, 국채이자율 + 0.5%p) 차감한 금액에 37.84%(단일세율, 조정계수 1.72 × 22%)를 곱해 산출한다. 부유세는 순자산이 1,760,000 크로네(약 2억5천만 원)를 초과할 때부터 부과되고 최대세율은 1.1%다.

스웨덴은 개인의 이자·양도·배당소득에 30%의 단일세율을 적용한다. 오랫동안 유지하던 부유세를 2007년에 폐지한 후, 높은 근로소득세율과 낮은 자본소득세율이 낳는 비중립적 구조로 생긴 부작용에 대한 비판이 꾸준히 제기되어 왔다. 고소득층의 세금 부담이 낮아지는 역진성, 소득 전환(근로소득 → 자본소득)을 통한 조세회피가 대표적인 문제다(스웨덴에만 국한되는 문제가 아니다. 여러 국가에서 전환이 실제로 일어난다고 입증한 실증연구가 꽤 된다). 일정한 경우 근로소득의 배당소득 바꿔치기를 막는 규정(3:12 rule)을 두고 있지만, 그 적용 대상이 한정적인 까닭에 조세회피를 막는 근본적인 해결책으로서는 한계가 있다.

현재 진행되고 있는 배당소득세 논쟁은 여러 사안이 복잡하게 얽혀 있어 꼬인 실타래를 풀기 어려운 형국이다. 과학적이고 과세 법리에 정합하는 생각은 찾기 어렵고 감정적이고 선동적인 주장, 세제 전반을 고려하지 않고 규정 하나에 천착하는 짧은 생각들로 넘쳐난다.

배당소득과세는 어떻게 하는 것이 옳은가?

▲ 서울 여의도 증권가 ⓒ 연합뉴스

우리나라에서의 배당소득세 논의에는 금투세 시행 무산, 현행 금융소득 과세체계, 다른 소득과의 형평성, 주식시장 저평가 등과 뒤섞여 논점이 여러 가지고 꽤 복잡하다. 금투세 기본 골격은 유지하면서 시행한다는 가정에서 배당소득과세의 주요 사항을 언급하고자 한다. 일단 금투세 과세대상이 아니었던 배당소득을 넣고 주식양도소득과 세율을 맞추는 것이 입법론으로 타당하다. 풋-콜 패러티(put-call parity)와 같은 재무적 등가관계를 이용하면, 이자·배당·양도소득의 구분은 무의미해질 수 있는 까닭이다. 주요국의 입법례(미국, 독일, 일본)가 이러한 소득에 과세상 같은 취급을 하는 것도 그런 이유에서다. 자본소득(배당)과 자본이득(주식양도차익)의 세 부담을 가지런하게 정렬하는 것과 세율을 얼마로 할지는 별개의 문제다. 세율 책정에는 여러 선택안이 있고 견해차가 크게 날 부분이다.

앞서 살펴본 바와 같이 우리나라의 배당세율은 다른 나라에 비해 꽤 높은 것은 사실이다. 그러나 주식양도소득에 대해서는 원칙적으로 비과세하고 있어 세계에서 유례를 찾을 수 없는 매우 기형적인 과세체계를 가지고 있다. 그로 인한 부작용도 상당하다. 대표적인 것이 '배당소득세불이익'(DTP)으로 인한 추가수익률 요구 문제]. 금투세 시행으로 주식양도소득에 전면과세를 하면서 동시에 배당소득세는 현재보다 다소 낮추는 것이 옳다.

다만, 일각에서 배당소득세를 낮추는 것이 바람직하지 않다는 비판이 제기될 수 있지만, 배당소득 실효세율은 실정법에서도 근로소득, 사업소득에 비해 꽤 높다(이를 정책적으로 의도한 것으로 보기는 어렵다). 다시 말해 현재도 배당소득에 세제상 불이익을 주고 있는 까닭(그런 예로 스위스, 덴마크, 일본, 독일, 미국 등)에 일부 낮추더라도 조세공평을 훼손하지 않는다는 뜻이다. 다만, 우리나라 소득세 부담은 낮은 편이라 올릴 여지가 상당하다. 따라서 배당소득세는 낮추면서 근로소득세를 올리는 식의 개편이 필요하고 그 틀 안에서 배당소득세 인하가 이뤄져야 한다.

금투세는 20%, 25%(3억 원 초과분)의 2단계 누진세율을 채택하고 있었지만, 입법론으로 고려할 수 있는 세율체계는 다양하다. 가장 단순하게 비례세율을 적용하는 방식, 수직적 공평을 제고하는 누진세율 방식, 그리고 이 둘을 절충하는 하이브리드 방식 등이 그 예다. 위에서 살펴본 노르웨이나 스웨덴은 비례세율을 채택했고, 영국은 누진세율, 미국과 독일, 일본 등은 하이브리드 형태를 취한다. OECD는 완만한 누진세율(mildy progressive rates)을 제안한 바 있다. 일정 소득까지는 공제해주거나 낮은 세율을 적용하고, 초과 구간부터는 더 높은 세율을 적용하는 방식이다. 저축 등을 장려함과 동시에 누진성을 강화하여 조세형평을 제고하고 노동소득과 자본소득 간 세 부담 불균형으로 소득 전환 유인을 줄일 수 있다는 장점이 있다. 금투세 세율체계는 완만한 누진세율에 해당한다.

추후 상황을 보고 금투세 도입 여부를 따져보고 당장 주식시장 저평가 문제가 급하니 배당소득세부터 낮추자는 정부와 여당의 정책 방향은 여러모로 바람직하지 않다. 조세공평과 중립성을 훼손하고 비효율을 낳을 가능성이 큰 까닭이다. 배당소득세 인하 효과가 상위 배당소득자에게 집중될 가능성이 크고, 대주주를 제외한 대부분 개인의 양도차익 비과세는 배당보다 자기주식 매입을 선호할 유인으로 작용한다. 특히 일정 조건 충족 시 배당소득세를 인하하자는 정부안은 시장에 미치는 왜곡이 매우 크다. 생산적인 투자안을 찾을 수 있는 기업은 이익을 배당하는 것보다 재투자하는 것이 바람직하다.