부동산 개발중심 성장전략...과잉관광...제주의 ‘잃어버린 20년’
1990년대 제주개발특별법 시대가 2001년 제주도가 제주국제자유도시로 지정되면서 현재에 이르고 있다. 90년 이래 제주개발 문제와 제주의 미래를 위한 논쟁과 토론이 있었다. 그러나 여전히 자신의 미래, 공동체의 미래, 제주 환경 파괴를 걱정하는 제주도민도 있다. 제주국제자유도시 논의는 개발 vs 보전 프레임에서 벗어날 필요가 있다. 개발과 환경 파괴 문제만이 전부가 아니기 때문이다. 지방자치와 민주주의도 중요하다. 도민의 삶도 중요하다. 그래서 현 제도를 만들어 낸 과거를 바로 알 필요가 있다. 그리고 현재 우리가 겪는 다양한 현상이 왜 나타나는지 냉정하게 바라봐야 한다. 즉, 현재 제주국제자유도시를 작동시키는 논리가 무엇인지 파악해야 현실과 제도를 평가할 수 있다. 이 과정에서 분명하게 보이는 현실로서의 미래를 예상할 수 있다. 이런 바탕에서 제주국제자유도시에 대한 논의를 다른 차원으로 이어갈 수 있다.
[제주국제자유도시와 제주의 미래]를 주제로 제주국제자유도시가 탄생하게 된 맥락을 긴 역사적 흐름 속에서 되짚어 보고, 제도가 어떤 논리로 설계되고 운영되고 있는지, 그 속에 오류는 없는지 검토하려 한다. 한국을 포함한 세계는 역사 속에서 경제와 사회가 혼란하고 미래가 불안할 때마다 미래의 모습을 모색해 왔다. 지금이 바로 '그때'일 수 있다. 그래서 도민 각자가 원하는 세상을 상상하는 힘을 회복하는 일도 중요하다. 미래를 다양하게 상상할 수 있는 감각과 이성을 모색하고자 한다. <편집자 주>
(8) 제주국제자유도시, 제주의 '잃어버린 20년'
과거 저출산 문제와 고령화 문제를 두고 몇 해 전까지 일부 선진국이 겪는 현상으로 치부되었다. 하지만 문제의 심각성이 커지고 있다. 최근 호주, 중국, 인도에서도 저출산이 사회경제 문제가 될 정도로 세계적인 문제로 인식되고 있다. 2000년대 미국의 부동산 가격이 급격하게 상승하자, 저출산 현상이 나타났다. 유럽에서 2010년에서 2024년 동안 주택 가격과 임대료가 급격히 상승했다. 한 연구에 의하면, 유럽의 주택 소유율과 합계 출산율이 상관관계가 있다고 보고되고 있다.*1) 최근 복지국가인 북유럽 국가에서도 출산율이 하락하고 있다. 그리고 최근 중국, 태국, 호주, 독일, 헝가리, 이탈리아, 미국, 브라질, 멕시코 등 세계에서 주택 가격 상승으로 출산율이 하락하기 시작했다.
저출산 영향을 알 수 있는 사례가 일본이다. 과거에 80년대 부동산 거품으로 인한 90년대 경기 침체를 '일본의 잃어버린 10년'으로 표현했고, 지금은 '잃어버린 30년'으로 이야기되고 있다. 일본의 부동산 버블을 단순히 경기 침체에 초점을 맞추고 있지만, 부동산 거품과 함께 저출산 현상이 나타났다. 80년대 중반부터 조출산율(인구 천명당 출생아 수)이 1.8명에서 1.2명까지 급락했다. 조출산율 하락은 장래 1인이 부양해야 하는 인구가 증가한다는 것을 의미한다. 2010년~2015년 동안 백만 명이 감소해 2015년 인구가 1억 2,710만 명으로 하락했다.
제주의 '잃어버린 20년'
IMF 외환 위기 직후 개발독재 개발 패러다임에서 벗어나야 했다. 그러나 중앙 정부와 제주도는 제주국제자유도시를 선택했다. 제주 산업 구조의 변화, 산업 고도화 및 규모화, 외부 위기에 회복할 수 있는 다양한 산업 생태계로 혁신할 필요가 있었다. 2006년 제1차 제주국제자유도시 종합계획이 보완되었다. 이후 제주도정은 국제자유도시 추진을 위해 7대 선도 프로젝트 사업에 집중했다. 2000년대 저성장-저고용 상황이 지속되었다.
2009년 제주도정은 <고용정책기본계획>을 수립했지만, 중앙 정부 주도의 일자리 창출에서 탈피하지 못한 채 거버넌스 체계 구축에 집중했다. 제주도정은 투자 유치에 몰입하면서 지역 산업의 고도화를 위한 계획 수립과 지원을 등한시했다. 중앙 정부와 제주도정은 인터넷 기업 <다음> 유치와 철수 이후에도 공리주의 논리 기반의 성장 전략을 수정하지 않았다. 이후 부동산 개발 중심의 성장 전략이 계속되면서 청년 제주도민 삶의 안정을 담보할 안정적인 일자리가 창출될 기회를 놓쳤으며, 부동산 가격 상승으로 더 큰 위기를 만들어 냈다.
2010년 이후에도 제주도 일자리 수가 늘어나지 않았다. 2008년 청년 고용률이 47.2%였지만, 미국 금융위기 영향으로 2010년 오히려 39.4%로 감소했다. 이런 상황에서 2010년 '청년 일자리 미스 매칭' 논란 제기되었다. 제주도 전입 인구가 늘어났지만, 반대로 전출 인구도 늘어나기 시작했다. 청년 고용률이 조금씩 늘어났지만, 2017년 청년 고용률이 47.8%로 2008년 수준에서 그쳤다. 이후 다시 감소하기 시작했다. 그리고 제주도 전체 고용률이 2015년 67.9%에서 2018년 68.6%로 소폭 상승에 그쳤다.
이러한 제주도 일자리 상황에서 청년 가구의 주택 구입은 쉽지 않았다. 2015년 청년 가구의 주택 소유율이 36.5%였지만, 이마저도 점차 감소했다. 무주택 청년 가구는 점차 증가했다. 2015년 무주택 청년 가구는 30,097가구에서 2018년 34,830가구로 15.7% 증가했다.
제주도 저출산 흐름
통계 함수 모형을 통한 저출산 요인을 분석하는 것도 의미가 있을 수 있지만, 자칫 맥락을 잃어버리고 잘못된 판단을 유도할 위험이 있다. 이런 위험을 막기 위해 시대적 흐름을 따라 부동산 가격이 저출산에 미치는 영향 경로를 찾고자 한다.
제주도 출생아 수가 감소하기 시작했다. 제주도 출생아 수는 2012년 5,992명, 2013년 5,328명, 2017년 5,037명, 2019년 4,500명, 2023년 3,222명으로 감소했다. 그리고 서귀포시의 출생아 수는 제주시에 비해 매우 낮다. 반면 출생아 수에 비해 고령화로 인한 사망자 수가 증가했다. 그리고 전출 인구가 전입 인구보다 많아지면서 제주도 인구는 2022년 정점을 지나 제주도 인구가 감소하기 시작했다.
19세~39세 청년의 소득 상승보다 하락 현상이 뚜렷했다. 특히 한국의 청년 소득 3분위 이하 계층은 상위 소득 분위로 이동할 가능성이 매우 낮다. 이런 상황에서 청년들이 주식에 투자하는 경향이 증가했고, 오히려 고위험 주식에 투자하는 경향이 나타나고 있다. 한국 사회 전체의 '소득 사다리'가 희박한 상황이며, 국제자유도시 추진으로 인해 제주 청년 일자리와 소득액은 전국에 비해 낮은 수준이다.
과잉 관광과 부동산 가격 상승
경기 침체로 해외여행보다 제주를 방문 관광객 수가 늘어나며 과잉 관광이 문제가 되었다. 과잉 관광 영향은 단순히 마을 공동체에 한정되지 않았다. 관광객 수가 증가할수록 부동산 개발 붐이 일었다. 제주도 전역에 부동산 가격을 상승시켰고, 공시지가도 상승하면서 마을공동목장처럼 규모가 큰 토지 소유주의 조세부담이 늘어났다. 공동목장은 수익성이 취약한 상황에서 조세부담이 추가되면서 매각되기 시작했다.
FTA 증가와 경기 침체로 농업 소득 감소로 농지가 매각되기 시작했고, 농업 노동력 부족 현상도 동반되었고, 읍면 지역의 빈집이 늘어났다. 이런 상황에서 부동산 가격이 상승했다. 2015년 이후 제주 전역에 부동산 가격이 급격하게 상승하기 시작했다.
주택 가격 혹은 전·월세 증가, 사교육비 증가 등 사회 비용 증가도 출산율에 부정적인 영향을 미친다. 소득 수준 증가가 사회 비용 증가를 넘어서면 감당할 수 있지만, 제주처럼 소득 수준이 전국 평균보다 낮으면 혼인과 출산에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 미래에 대한 불확실성의 증가는 혼인율과 출산율에 영향을 미친다.
부동산(주택) 가격 상승은 출산율에 영향을 미친다. 해외 연구에 따르면, 대도시 주택 가격이 1만 달러 상승하면, 소유자의 출산율이 5% 증가하고, 비소유자의 출산율은 2.4% 감소한다.*4) 국내 연구에 의하면, 부동산 가격이 1% 상승하면, 7년까지 출산율에 부정적인 영향을 미친다. 한 국내 연구에 의하면, 사교육비 증가와 더불어 전세가 상승이 주택 매매가격 상승보다 출산율에 미치는 영향이 큰 것으로 조사되었고, 주택 매매가격이 향후 더 큰 영향을 미칠 것으로 전망되었다.*5)
대체로 낮게 유지되었던 집값 등 부동산이 과잉 관광이 제주를 급습하던 시기인 2013년 이후 급격히 상승했다. 2006년부터 2018년까지 제주도 평균 토지 가격이 45.7% 상승했다. 계획관리지역, 생산관리지역, 녹지지역에서 토지 거래 가격이 크게 상승했다. 2013년부터 2018년까지 제주도 평균 지가 변동률이 35.7%였다. 2015년 7.5% 상승했고, 2016년 8.3% 상승하는 등 2018년까지 지가가 상승했다. 제주 주택 평균 매매가격이 2013년 12월 1억 3,814만 원에서 2018년 12월 2억 7,671만 원으로 5년 사이에 200% 상승했다. 전세 평균 가격 역시 2013년 12월 8,638만 원에서 2018년 12월 1억 6,907만 원으로 200% 이상 급등했다.
제주도 인구가 벌써 감소하고 있다는 적신호가 켜지고 있다. 2017년 제주도 전입 인구 최고점(41,752명)에서 점차 하락해 2024년 29,045명으로 집계되었다. 반면, 제주탈출 현상이 변함없이 이어지면서 제주도 전출 인구가 꾸준히 증가해 왔다. 2023년과 2024년 제주도 전입 인구보다 전출 인구가 많아지며 순유출이 발생하기 시작했다.
통계청 전입/전출 사유 통계자료에 의하면, 2013년 이후 '주택' 사유로 전출하는 사례가 40~45%였다. 주택 사유는 도시 규모 혹은 도시 상황마다 의미가 다르다. 도시가 재개발하는 경우, 주택 사유는 재개발이 된다. 제주의 경우는 어떨까? 과잉 관광이 논란이 본격화되던 2016년에 주택 사유 전출이 최고조에 달했다. 한편, 2017년까지 제주도는 주택 건설 허가를 증대시키면서 2018년 미분양 주택이 생겨나기 시작했다. 제주도정은 인구이동 등 사회와 경제 변화를 점검하지 않으면서 책임질 수 없는 경기 침체를 불러왔다.
제주도와 도의회는 저출산 문제의 심각성을 알지도 예측하지도 못했다. 2023년 뒤늦게 제주도여성가족연구원이 '저출생 대응과 2030 인구 순유입 확대를 위한 전방위적 대책'이 마련되어야 한다고 강조했을 뿐이다. 그럼에도 제주도는 저출산 문제를 '청년 문제' 혹은 '생산가능인구 감소' 문제로 축소하면서 공공주택 공급에 집중하며 문제의 본질을 회피해 왔다. 일본의 '잃어버린 30년' 전철을 따라가더라도 제주는 일본보다 더 취약하다. 제주도의 인구 감소 속도는 매우 빠를 것이며 얼마나 많은 재정이 투입되어야 회복할 수 있을지 모른다. 하지만 더 이상 늦지 않아야 한다. 전환의 시발점은 구조를 바꾸는 것이다.
참고문헌
1) Friedel, Leonhard and Hagist, Christian, No room, no baby boom -the impact of housing markets on fertility (November 01, 2024). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=5208139 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.5208139
2) "Trend Analysis of Domestic Tourist Travel in Japan Based on Individual Data from Tourism Statistics", Journal of the Eastern Asia Society for Transportation Studies, Vol.9, 2011, pp. ; "Impact of Population Aging on Japanese International Travel"
3) 국토교통성, 2010. White Paper on Tourism in Japan. ; World Economic Forum. 2025. "How Japan is redesigning tourism to benefit local communities"
4) Lisa J. Dettling, Melissa S. Kearney, 2014. "House prices and birth rates: The impact of the real estate market on the decision to have a baby", Journal of Public Economics, Volume 110, pp.82-100.
5) 박진백. 2021. "주택가격 상승 충격의 저출산 심화 기여도 연구". 문화기술의 융합, 7(4), pp.607-612.
글쓴이 김평선은...
제주4.3유족으로 정치학을 전공하고 제주4.3에서 서북청년단의 폭력행위 동기를, 미군정의 제주도제 실시 사례에서 영토와 권력의 관계를 연구했다. 그리고 시야를 넓혀 근대국가가 형성되고 운영되어 온 과정을 정치철학, 권한 이양과 분권화 등 국가 운영을 위한 기술(statecraft)를 중심으로 공부해 오면서, 국가를 '권력과 지배', 그리고 '자유' 관점에서 탐구하고 있다.
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