여의도 2배에 고용 257명뿐…'깡통산단' 수두룩한데 또 24곳 요청

8일 오후 방문한 충남 서천군 장항국가생태산업단지 전경. 사업비 3263억원을 들여 275만㎡규모로 조성됐지만, 가동기업은 24개(가동률 58.5%)에 그친다. 사진은 풀이 무성한 장항산단 미분양 부지 전경. 오삼권 기자

# 지난 7일 경북 포항 블루밸리국가산업단지. 이명박 정부 때인 2009년 착공해 올해까지 여의도 2.1배 규모(608만㎡)로 조성되지만 부지 대부분이 풀밭이다. 올해 3월 말 기준 입주 기업 38곳 중 15곳만 가동 중이다. 공사장에서 만난 포클레인 기사는 “기업이 안 들어옵니더”라며 고개를 저었다. 포항시는 당초 일자리 6만 개를 예상했지만, 3월 말 고용 인원은 257명에 불과하다.

# 충남 서천 장항국가생태산업단지는 입주 기업 41곳 중 24곳만 공장을 돌리고 있다. 기계(8개)·식품(5개)·석유화학(3개)·운송장비(2개)·목재(1개) 등 업종이 제각각이라 한 곳에 모인 산단 효과도 거의 없다. 기계 제조업체 직원 김모(42)씨는 “산단 기업끼리 거래는 거의 없다”고 했다. 일부 기업은 적자에도 입주 때 받은 지자체 보조금을 돌려주기 힘들어 ‘좀비기업’처럼 버티고 있다.

전국 산업단지가 기업 유치, 산업 생태계 형성에 실패하면서 지속 가능성에 의문이 제기되고 있다. 13일 한국산업단지공단에 따르면 올해 1분기 기준 전국 산단 수는 1331개로 2019년 말 1221개에서 9% 증가했다. 대통령령으로 지정되는 국가산단 53개, 지자체장이 지정하는 일반산단 746개 등이다. 특히 2023년 윤석열 정부는 15개 신규 국가산단을 승인해 국가산단 수를 확 늘렸다. 지자체의 민원성 요청을 반영한 결과다. 그러나 산단 1331개의 분양률은 41%(지정면적 대비 분양면적)에 그친다.

그런데 이재명 정부에도 지자체의 산단 지정 요청이 빗발치고 있는 것으로 파악됐다. 중앙일보 조사 결과 서울·부산·제주를 제외한 전국 14개 시·도는 지난 7~8일 국정기획위원회 균형성장특위와의 간담회에서 총 24건의 산업단지·클러스터 조성을 건의했다. 인공지능(AI) 5건, 방위산업 3건 등 지역의 기존 산업과 관련성보다는 최근 주목받는 인기 산업에 몰렸다.

이재명 대통령이 지난 6월 25일 광주 국립 아시아문화전당에서 광주시민·전남도민 타운홀미팅을 하고 있다. 사진 대통령실

이에 ‘옥석 가리기’가 필요하다는 지적이 나온다. 이 대통령도 지난달 25일 호남 타운홀 미팅에서 지자체의 산단 요청에 “(산단 조성을 위한) 부지 개발을 하더라도 기업이 들어올 것인지 의문스럽다”고 반문했다. 임도빈 서울대 행정대학원 교수는 “기업투자는 인력·물류비용·연관 효과 등을 따지는데 지자체는 ‘부지만 제공하면 삼성, 네이버 같은 대기업도 올 것’이라고 공언한다”며 “새 정부가 지역별 특화산업 중심으로 산단을 재편할 필요가 있다”고 지적했다.

전국 지자체가 국정기획위에 건의한 지역 산업단지 그래픽 이미지.

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“우리가 원하는 곳에”…지역 연계성·입지 고려 않는 산단

산단은 정부 주도의 산업화 과정에서 주도적인 역할을 했다. 1964년 구로공단(경공업)을 시작으로 구미(전자), 울산(석화·조선), 포항(철강), 창원(기계), 여수(석화) 산단이 정부 주도로 탄생하며 산업 기반이 됐다. 하지만 최근 산단의 기능과 효과가 크게 변질하고 있다는 지적이 많다. 산단은 ‘입지 검토(지자체)→지정(정부·지자체)→조성공사(LH 등)→분양·기업 입주’의 과정을 거치는데 지역균형발전을 명목으로 입지나 산업 연관성과 무관한 산단이 다수 지정됐다.

정근영 디자이너

예컨대 2008년부터 조성된 장항국가생태산단의 경우 장항읍에 발달해 있던 제지산업과는 관련성이 떨어지는 ‘친환경 산업’이 산단 기본계획에 담겼다. 고용창출 효과가 큰 제조업보다는 중소기업 위주로 입주했다. 경기도 평택 등 수도권에 밀리는 건 충남 당진 석문국가산단(가동률 49%)도 마찬가지다. 2017년 승인된 경남 밀양 나노융합국가산단의 경우, 제조업 기반이 전무한 상태에서 추진됐다. 나노산업과는 무관한 삼양식품 공장이 들어서기 전 2022년 2분기까지 가동률이 0%였다. 변병설 인하대 행정학과 교수는 “외딴곳에 섬처럼 산단을 조성하니, 기업이 들어가기 어렵다”며 “복합적인 인프라와 산업 연관성을 갖춰야 한다”고 지적했다.

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“하고싶은 것 하다보니”…산업 예측도 실패

산업 여건이 바뀌면서 산단이 실패하는 경우도 있다. 포항 블루밸리산단은 2차전지 수요 증가를 기대했지만, 최근 전기차 캐즘(수요 정체)에 따라 산단도 주춤하고 있다. 지난해 9월 포스코퓨처엠은 중국 화유코발트와 함께 산단에 짓기로 한 1조2000억원 규모의 전구체 공장 투자계획을 중단했다.

7일 방문한 경북 포항시 남구 블루밸리국가산업단지 전경. 현재 조성 중인 2단계 부지는 올해가 준공 기한이었지만 현재 터닦기만 진행되고 있다. 김효성 기자

이런 부침은 구미 하이테크밸리 국가산단(전자기업의 해외 이전) 등 다른 산단도 겪은 일이다. 최준석 산업연구원 연구위원은 “산단이 조성되고 공장을 짓기까지 최소 2~3년이 걸리고, 인프라 조성까지 고려하면 더 걸릴 수 있다”며 “이런 시차를 감안해 향후 10~15년 산업 전망을 명확히 하고 업황에 따라 유연하게 대응할 수 있도록 계획을 짤 필요가 있다”고 지적했다.

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“산단은 표 된다”…지역 정치인·행정가의 욕심

일각에서는 지자체장이나 지역구 의원들이 ‘산단 유치=득표’로 여기는 게 문제라고도 지적한다. 한 지역 정치인은 “산단을 조성하면 도로 등 인프라 예산이 중앙정부에서 내려오고, 이를 지역 정치인은 치적으로 홍보할 수 있다 보니 산단 지정 자체에 매달리는 것”이라며 “기업을 유치하고 고용을 늘려 지역경제를 활성화하는 후속 과정을 챙겨야 한다”고 말했다.

정근영 디자이너

지자체는 산단 조성을 검토하면서 기업으로부터 투자의향서를 받지만, 법적 효력은 없다. 지자체가 중앙정부에 산단 지정을 요구하면서 유치 예정 기업을 부풀려도 검증하기 어렵다는 의미다. 안동현 서울대 경제학부 교수는 “산단은 ‘지정되면 끝’이어서는 안 되고, 철저한 사후 검증과 평가를 해야 한다”고 말했다.

포항=김효성 기자, 서천=오삼권 기자 kim.hyoseong@joongang.co.kr