서울과 대전을 공동 수도로... 박정희는 왜 김대중을 따라했을까 [김종성의 '히, 스토리']

[김종성의 히,스토리] '행정수도 이전'을 추진할 수밖에 없는 이유

[김종성 기자]

용이 되고자 했던 이무기의 내란이 진압되면서, 용산 대통령 관저 시대는 잠깐의 추억으로 남을 공산이 커졌다. 지난 7일 더불어민주당이 행정수도를 세종시로 이전하는 입법을 추진 중이라는 보도가 나왔다. 이재명 전 대표의 의지가 반영돼있다고 전해진다.

세종시를 포함한 충청권으로 행정수도를 옮기는 구상의 원조는 가까이는 노무현, 멀게는 박정희로 여겨지지만, 대한민국 정부 수립 이후에 이를 공식 제기한 원조는 김대중이다. 1971년 4·27 대선을 앞둔 시점에 김대중이 여당의 공격을 받은 포인트 중 하나는 바로 행정수도 문제였다.

그해 4월 3일, 김종필 공화당 부총재는 오후 2시(경향신문은 1시)부터 열린 광주서석국민학교 유세 때 "몇 세기만에 한번 날까 말까 한 박정희 후보 같은 지도자를 우리가 일찌기 모셨더라면 일본에게 먹히지도 않았을 것"이라고 한 뒤, 김대중 후보의 공약을 상기시키면서 "우리나라와 같이 중요한 시기에 대통령에게 3, 4년의 연습기간을 줄 수 없다"라고 비판했다. 김대중이 당선되면 대한민국이 그런 시간 낭비를 하게 된다며 김종필이 예시한 것을 다음날 발행된 <조선일보> 1면 중간에서 확인할 수 있다.

"그는 '김대중 신민당 후보가 행정수도의 대전 천도, 세제의 전면 개혁 등을 내세우고 있지만, 이것은 표를 노리는 어처구니없는 발언'이라고 비난하고 '40개국과의 국교를 90개국으로 확대하고 월남 파병 등으로 강력한 국제적 발언권을 확보한 박 대통령을 계속 지지하여 새로운 번영을 기약하자'고 호소했다."

김대중이 '대전 행정부수도' 주장한 이유는

▲ 1971년 7대 대선에서 연설 중인 김대중 대통령(당시 신민당 후보). ⓒ 연세대학교 김대중도서관 제공

김대중의 주장은 서울과 더불어 대전을 공동 수도로 만들자는 것이었다. 그는 행정'부(副)수도' 개념을 내세웠다. 김종필이 서석국민학교에서 유세하던 그날 오후 2시 대전역 역전광장에서 유세를 시작한 그는 자신이 예전부터 이런 주장을 했었다고 언급했다. 3일자 <경향신문> 1면 상단의 연설 요지에 따르면, 그는 "대전을 행정부수도로 하겠다는 것은 내가 69년에 대전서 이미 발표한 것으로 안보, 균형 있는 국토개발, 인구분산을 위해서 불가피"하다고 발언했다.

박정희를 대신해 유세를 벌인 김종필은 김대중의 행정수도 이전 공약을 "어처구니없는 발언"으로 깎아내렸다. 이때만 해도 박정희가 이 문제에 별 관심이 없었음을 보여주는 장면이다. '행정수도 이전론의 원조는 가까이는 노무현, 멀게는 김대중'이라고 고쳐 써야 하는 이유다.

김대중은 충청권을 축으로 국토를 동서 횡단하는 고속도로를 구상했다. 위 연설 요지에 따르면, 그는 "내가 집권하면 대전을 행정부수도로 만들어 1단계로 정부 각부의 외청을 옮기고 2단계로 행정부의 일부를 순차적으로 이전시키겠다"고 한 뒤 금강 입구를 사이에 두고 전북 군산과 마주하는 충남 서천군 장항읍을 거론하며 이렇게 공약했다.

"장항을 관문으로 대전~경북~강원도를 잇는 횡단고속도로를 급속히 건설, 전국을 반일(半日)행정 및 반일생활권으로 묶겠다."

박 정권은 남북을 종단하는 경부고속도로를 대선 9개월 전에 완공했다. 김대중은 경부고속도로가 중심이 되는 도로 시스템에 수정을 가하고자 했다. 박정희가 만든 시스템이 서울과 동남권을 잇는 남북 라인에 치중하는 한계를 극복하고자, 서남 해안인 금강 유역에서 경북을 거쳐 강원도로 이어지는 동서 횡단 고속도로를 건설하자고 제안했다.

김대중은 경부고속도로를 보조하는 차원이 아닌, 대등한 위상을 갖는 동서 횡단 도로를 구상했다. 이 구상에서 대전은 남북 종단 도로와 동서 횡단 도로의 접점이었다. 단순히 행정수도만 옮기는 차원에 그치지 않고, 새로운 수도가 경제적 토대를 구축하는 일에도 관심을 쏟았던 것이다.

그는 서울 이남에 행정수도를 세운 뒤 수도권 인구를 그쪽으로 분산시켜야 한다고 역설했다. 이것이 안보상의 이유에서도 절실하다고 그는 판단했다. 그의 연설은 이렇다.

"박 정권이 안보를 떠들면서 한강 북쪽에 6~7백만 명의 인구를 밀집시켜놓은 것은 스스로 안보 위기를 조성하는 행위가 아니냐. 일단 유사시에 한강 이북의 시민들이 국방상의 필요에 따라 맨손으로 한강을 도강할 경우 1주일이 걸린다는 현실이 이를 입증하는 것이다."

미사일로 인한 안보 위기가 지금처럼 고조되지 않았던 시기다. 또 한강 남북의 교통 여건이 지금 같지 않았던 시기다. 이런 시절에 그는 한강 이북의 인구밀집도를 낮춤으로써, 21년 전에 겪은 한국전쟁 발발 당시의 대혼란으로부터 국민들을 보호하는 구상을 세웠다. 이것이 행정수도 이전론에 반영됐다.

"박 정권이 안보를 떠들면서"라는 김대중의 발언이 박정희 진영을 상당히 자극했던 것 같다. 1971년 대선에서 김대중에게 사실상 패배한 박 정권은 1973년 8월 8일 도쿄에서 김대중 납치사건을 일으켜 그를 죽이려 했다가 미국의 개입으로 실패했다. 그런 뒤 정부전복 선동혐의와 긴급조치 제9호 위반을 내세워 1976년 3월 10일 그를 서울구치소에 가뒀다. 이듬해 3월 22일, 대법원은 징역 5년과 자격정지 5년 형을 확정했다.

행정수도 이전, 진영을 넘어선 과제

▲ 1970년 7월 경부고속도로 준공식에서 박정희 대통령과 육영수 여사가 이한림 당시 건설부 장관(맨 왼쪽), 정주영 현대건설 회장(맨 오른쪽)과 함께 테이프 커팅을 하고 있다. ⓒ 정부기록사진집

박 정권이 김대중을 가둔 상태에서 추진한 것이 김대중 공약의 실천이다. 1977년 2월 11일자 <매일경제> 톱기사는 "박정희 대통령은 10일 '통일이 될 때까지 서울 남쪽에 인구 수십만 정도의 새 행정수도를 건설할 계획을 검토하고 있다'고 수도이전 구상을 밝혔다"라고 한 뒤 이렇게 보도했다.

"박 대통령은 이날 서울시를 연두순시, 구자춘 시장으로부터 시책 보고를 들은 다음 '서울의 막심한 인구집중 문제와 함께 수도가 휴전선에서 너무 가까운 점을 고려하여 이런 문제점들을 근본적으로 해결하기 위해 이 안을 검토해왔다'고 밝혔다."

김대중이 내세운 것과 동일한 명분으로 그의 '어처구니없는 공약'을 이행하기 시작한 박정희는 죽기 직전에는 좀 더 구체적인 단계로 나아갔다. 1979년 7월 18일자 <동아일보> 1면 좌상단은 "정부는 임시행정수도 건설을 위한 도상계획(1차 시안)을 마련, 건설에 따른 재원 조달 및 도시 기능 등 구체적인 사항을 규정하기 위한 행정수도건설기본법(가칭)을 마련 중인 것으로 알려졌다"고 전했다.

2004년 10월 21일에 헌법재판소는 노무현의 행정수도 이전 계획에 제동을 걸면서, '수도를 서울에 두는 것은 대한민국의 불문헌법'이라는 논리를 내세웠다. 헌법재판소는 불문헌법도 헌법이므로 이를 바꾸려면 개헌 절차가 필요하다며, 헌법이 아닌 '신행정수도의 건설을 위한 특별조치법'을 통해 행정수도를 바꾸는 것은 위헌이라는, 쉽게 납득하기 힘든 결정을 내놓았다. 이런 논리에 따르면, 박 정권이 추진한 행정수도건설기본법도 위헌이었다.

김대중의 공약을 비판한 박 정권도 이를 결국 따라 했다는 것은 행정수도 이전론이 진영을 뛰어넘는 설득력을 갖고 있었음을 보여준다. 김대중을 감옥에 가둬놓고 그의 공약을 차근차근 모방해 나간 박정희가 죽는 순간까지도 이 문제를 손에서 놓지 않았다는 점은 시사하는 바가 크다.

1970년부터 1977년까지 서울시 기획관리관·도시계획국장·내무국장 등을 역임한 손정목(1928~2016) 전 서울시립대 교수는 <서울 도시계획 이야기> 제4권에서 "행정수도계획 업무를 주관해오던 오원철이 권력형 부정축재의 죄목으로 계엄사령부에 체포·구금된 것은 광주사태 하루 전인 1980년 5월 17일이었다"라고 한 뒤 "임시행정수도 구상이 종말을 고한 것은 박 대통령이 시해된 1979년 10월 26일 밤이었으며 오원철이 구속될 때 그 숨통이 끊어졌다고 나는 생각했다"라고 썼다.

서울 도시계획의 주역인 손정목의 회고에서도 나타나듯이 박정희는 죽는 순간까지도 김대중 공약의 이행을 염두에 두고 있었다. 서울 인구와 기능을 분산시키지 않으면 대한민국의 활로를 찾기 어렵다는 문제 인식이 김대중뿐 아니라 박정희도 공감시킬 만큼의 설득력을 갖고 있었던 것이다.

비상계엄 내란을 진압하고 윤석열을 파면시킨 직후에 또다시 행정수도 이전 문제가 거론되고 있다. 행정수도 이전론의 변함없는 위력을 느낄 수 있다. 너무 비대해진 서울을 하루라도 빨리 분산시키지 않으면 이 문제는 앞으로도 계속 두고두고 거론될 수밖에 없다.