'페이퍼 컴퍼니' 아닌 '페이퍼 파크'... 가보신 적 있습니까? [임성희의 환경리포트]

[임성희의 환경리포트] 보호지역을 보호지역답게 만드는 방법

[임성희 기자]

'페이퍼 컴퍼니'도 아니고 '페이퍼 파크'라니? 가상공간인가? 아니다. 유려한 경관과 우수한 생태계, 다양한 생물종다양성을 갖추고 있다. 그러니 국립공원, 습지보전지역, 생태경관보호지역, 천연보호구역, 백두대간보호지역 등의 이름으로 지정되어 있겠지.

문제는 생태적으로 다양하면서도 보기 드문 멸종위기종들이 서식하고 있어 보호지역으로 지정되었지만, 개발사업이나 여러 훼손 요인들을 용인하거나 방치하는 곳이 있다는 점이다. 이처럼 이름만 보호지역으로 지정된 경우 페이퍼 파크에 불과하다는 비판을 듣는다. 국가가 지정한 보호지역임에도 관리 실태가 엉망인 이유가 무엇일까?

▲ 백두대간 마루금인 자병산 정상부가 석회석 광산개발로 잘려 나간 모습. 백두대간의 대표적 훼손지로 백두대간보호법이 제정되는 계기가 되었으나, 이곳은 훼손이 심해 핵심보호구역에 포함되지 못한 상황이다. ⓒ 녹색연합

보호지역, 지정한다고 끝이 아니다

생물다양성협약(Convention on Biological Diversity, CBD)은 기후변화협약, 사막화방지협약과 나란히 대표적인 국제환경협약 중 하나로 꼽힌다. 1982년 유엔환경회의(리우회의)에서 158개국의 서명으로 1993년 발효되었는데, 우리나라는 1994년 가입, 회원국이 되었다.

협약 이름이 말해주듯, 지구상의 생물다양성을 보전하며, 생물자원을 과도하게 이용하여 고갈되지 않도록, 생물자원의 이용으로 얻는 이익이 공정하게 분배되도록 하고자 국가 간 협력과 의무를 규정하고 있다.

일본 아이치현 나고야에서 개최된 10차 생물다양성 협약 당사국 총회에서는 2011-2020년 생물다양성 전략계획을 채택하여 '아이치 타깃'이라 불리는 생물다양성 보전을 위한 목표를 제시했다. 보호지역의 경우 육상지역의 최소 17%, 해양환경의 최소 10%를 보호지역으로 설정하도록 했다.

이때 중요한 것은 보호지역을 설정하는 것뿐만 아니라, 그 지역에서 보호되는 생태계의 질을 개선하고, 생물다양성 보전의 효과를 높이는 것이 중요하다. 간단하게 보호지역으로 지정하는 것만이 아니라 지정의 의미를 제대로 살리는 것이 핵심이라는 이야기이다.

IUCN(세계자연보호연맹)에서도 페이퍼 파크에 대한 우려를 수시로 지적하고 있는 것을 보면, 보여주기 및 면적 채우기식 보호지역 지정이 얼마나 빈번한지, 보호지역 관리 실태가 얼마나 허술한지를 짐작해 볼 수 있다. 우리나라도 예외는 아니다.

지난 2022년 15차 생물다양성협약 당사국총회 (몬트리올-쿤밍 협약)에서는 보호지역에 관한 구체적인 목표를 재설정하였는데, 이른바 30 by 30이라고 하는, 2030년까지 지구 육상 및 해양의 30%를 보호구역으로 지정하기로 했다. 우리나라도 제5차 국가생물다양성전략(2024~2029)전략을 세우고 2030년까지 육상 및 해양면적의 30%를 해양우수지역으로 확대하는 노력을 실시하기로 했다.

우리나라 보호구역 지정 실태는 2025년 3월 기준으로 육상은 17.8%, 해양은 1.84% 수준에 불과하다. 양적 확대도 서둘러야 하지만 이에 못지않게 중요한 것은 질적 관리 수준을 높이는 일이다. 보호지역에서 난개발이 서슴없이 계획되거나 벌어지기 때문이다. 관리 기준도 제각각이고 인력도 턱없이 부족한 현실에서, 보호지역 지정의 목적과 상충되는 일들이 안에서 벌어지고 있기 때문이다.

보호지역이 보호받지 못하는 이유

우리나라에서 보호지역을 담당하는 부처는 주로 환경부 (국립공원, 생태경관보전지역, 습지보호지역, 야생생물보호구역 등 13개 유형), 해양수산부(해양보호구역 등 7개 유형) 산림청(백두대간보호지역, 산림유전자원보호구역, 수원함양보호구역 등 6개 유형), 국가유산청(명승, 천연보호구역 등 3개 유형)이다.

▲ 보호지역 현황, 자료출처 : 한국보호지역통합 DB 시스템 ⓒ 녹색연합

문제는 보호지역 관리 체계가 환경부, 산림청, 국가유산청 등으로 분산되어 있어 여러 부처가 개별적으로 운영하는 다원화된 구조로, 체계적이고 일관된 보호지역 관리가 부재하다는 것이다.

관리 기준 역시 자연공원법, 야생생물보호법, 산림보호법, 백두대간 보호법 등 근거법률에 따라 다르게 적용되어 있어 보호의 수준에 차이가 발생한다. 법률 간의 연계성이 부족하고 보호지역 전체를 포괄하는 거버넌스 체계가 미흡하여 부처 관리 주체 간 갈등이 지속적으로 발생하고 있다. 이런 가운데 보호지역 지정 및 관리 과정에서 이해관계자들의 협력과 조정이 부족하고, 통합적인 보호 전략 수립이 어려운 것은 당연한 일이다.

페이퍼 파크를 넘어 생명의 공간으로

그렇다면 보호지역이 지정 목적에 맞게 보호되고 관리되어 제도의 실효성을 높이기 위해서는 어떤 개선이 필요할까? 먼저 보호지역을 규율하고 있는 근거 법률이 개별적으로 운영되면서, 관리의 일관성이 없고 부처 간 협업을 가로막고 있다. 이를 보완하기 위해, 보호지역기본법을 제정하여 통합적인 보호지역 관리 체계를 구축하도록 할 필요가 있다. 기본법에서 보호지역의 정의와 범위를 명확히 규정하고, 지정 및 해제의 기준과 관리원칙이 통합적으로 운영되는 기틀을 갖추도록 해야 한다.

보호지역별 위계 역시 국제기준(IUCN, CBD)에 부합하도록 설정함으로써 보호의 수준과 관리기준도 국제 기준으로 상향시키고, 부처별 보호지역 관련 개별 법률도 정합성을 갖도록 일괄 개정도 필요하다. 동시에 보호지역 협의체나 위원회가 구성되어 부처 간 협력 체계를 강화하고 정책의 일관성을 확보할 수 있어야 한다. 국가생물다양성위원회를 국무총리 직속 기구로 격상시키고, 보호지역 지정과 관리·평가 등의 정책을 총괄하면서 환경부, 산림청, 국가유산청 등 해당 부처 간 조정 기능 역할을 하도록 해야 한다.

보호지역 관리를 위한 예산과 인력을 대폭 확대하고, 보호지역의 중요성, 생물다양성 인식을 높이기 위한 교육과 홍보도 필요하다. 지역사회와 협력하여 보전해 나가는 '공동관리' 모델을 통해 지역 주민이 보호지역 보호의 주체로 자리매김하도록 해야 한다.

이런 맥락에서 정부가 지난해 단일 보전 지역으로 국내 최대 규모인 경북 울진 왕피천생태경관보전지역의 주민환경감시원 제도 운영 예산을 느닷없이 삭감시킨 것은 매우 안타까운 일이다. 15년 이상 지역 주민이 주체가 되어 보호지역을 모범적으로 가꾸어온 사례를 예산 삭감으로 위태롭게 만든 것은, 윤석열 정부에서 보아온 어이없던 일 중의 하나이기도 하다.

현 정부 들어 우리는 보호지역에 난개발 사업이 몰아치는 것을 마주해야만 했다. 그럼에도 우리는 보호지역이 생물다양성을 회복하기 위한 단단한 터전이 되도록 만들어야 한다. '페이퍼 파크'라는 안타까운 조롱이 아니라 멸종위기종이 터를 단단히 잡는 곳으로, 탄소를 저장하고, 기후를 조절하고, 깨끗한 물과 숨이 가능한 생명의 공간으로 남도록, '보호지역이 보호지역답게' 자리하도록 목소리를 높여야 한다.

덧붙이는 글 | 이 기사는 녹색연합 홈페이지에도 실립니다.