'계엄 난동' 윤석열, 대통령 권한 축소 시급하다 [넥스트브릿지]

[넥스트브릿지] 대통령에 대한 민주적 통제, 국회의 권한강화 필요

정책네트워크 넥스트 브릿지(Next Bridge)는 지식경제, 기후, 디지털, 민주화 이후 민주주의 등 전환의 시대를 직면하여 비전과 정책과제를 연구하는 포스트 386 세대(90년대 대학을 다닌 사람에서 90년대생 청년) 중심의 연구자·정책 전문가의 공공정책 네트워크다. 넥스트 브릿지는 주권자인 국민이 사회 지향과 정책과제에 대한 이해가 높아야 산업화와 민주화 이후 한국의 민주주의와 사회발전이 가능하다는 데 뜻을 모았다. 정책담론을 위한 대중적인 소통을 희망하며 다양한 분야의 정책 전문가들이 자기 분야의 정책과제를 가지고 매주 정책 칼럼을 연재한다. <편집자말>

[권영태 기자]

▲ 3일 저녁 윤석열 대통령이 불법 비상계엄을 기습 발령한 가운데, 국회를 지키기 위해 나온 시민들이 서울 여의도 국회 앞에서 계엄군 차량을 에워싸고 철수를 요구하고 있다. ⓒ 권우성

우리는 군부독재를 종식하고 민주화를 이룩한 이후 민주주의가 발전하고 인권이 증진되고 국민의 삶이 나아지리라 기대했지만, 금번 계엄 난동에서 보듯이 우리의 민주주의가 엄청나게 취약하다는 점을 확인하였다.

민주화 이후 수시로 제왕적 대통령제를 비판하고 대안에 대한 논의가 있었지만 개헌에 실패하면서 오늘에 이르렀다. 최고 통치권을 가지게 된 대통령의 개인적 리더십에 기댈 수밖에 없었다. 김대중 대통령이 여소야대 상황에서도 거부권을 행사하지 않았다는 점을 얼마나 높이 평가해야 하는지 돌아보게 된다. 김영삼 대통령은 공법적 원칙에 벗어난다 싶은 정도로 제왕적 행동이 있었지만 다행히 하나회 척결과 금융실명제처럼 민주와 인권을 증진하는 성과도 있었다.

구 기득권 세력이 절대로 이 땅의 민주주의를 뒤집어엎지는 않으리라는 기대는 이제 완전히 무너졌다. 정치학적으로 사회학적으로 극우세력의 극렬과 무능을 더 따져봐야겠지만 이 글에서는 다음 기회로 미루기로 한다. 현행 헌법에 따른 통치구조가 '잘못된 리더'의 집권 시 민주주의를 지킬 수 없음이 명백히 확인된 오늘, 대대적으로 개헌 논의를 진행해야 한다.

현행 형법에도 대통령의 위헌 또는 위법한 권한 행사를 통제할 수 있는 다양한 제도가 마련되어 있긴 하다. 계엄 해제 요구권 같은 제도가 구비되어 그나마라도 헌법적 절차를 통해 우리는 곧바로 헌정질서를 회복할 수 있었다. 좋은 제도를 더 구비하고 제도가 실질적으로 구현될 수 있는 방향에서 다양한 방안을 강구해야 한다. 전 사회적 논의를 제안하며 몇 가지만 제시해 보기로 하겠다. 먼저 방향성부터 살펴보기로 한다.

대통령에 대한 민주적 통제, 국회의 권한 강화가 현실적

이론적으로 대통령의 권한 행사에 대한 통제는 기관 내 통제와 기관 외 통제가 있다.

기관 내 통제라 함은 국무회의 심의, 자문기관의 자문 등을 의미한다. 현 정부에서 대통령에 대한 기관 내 통제는 전혀 불가능했다. 국무위원 등은 그저 받아쓰기에 급급하거나 거수기에 불과했고, 김용현 전 국방부 장관은 오히려 적극적으로 나서서 계엄 난동을 주도했다. 수시로 언론은 '격노' 등의 키워드가 들어간 비민주적이고 비인권적인 대통령의 행태를 보도했다.

기관 외 통제는 국회, 법원, 헌법재판소를 말한다. 국민에 의한 통제도 교과서엔 등장하나 대선은 5년에 한 번밖에 없고, 하지도 않는 국민투표에서 반대표를 행사할 수도 없다. 법원과 헌재에 의한 다양한 절차도 있으나 거의 위헌 또는 위법성에 대한 사후적 심사이다.

결국 대통령의 통제에 대한 일상적인 절차는 국회에 의한 통제밖에 없다. 따라서 국회의 권한을 강화하고 대통령의 권한을 대폭 축소하는 방향으로 나아가야 한다.

그나마 현 정부 들어 국회는 현행 헌법과 법률에 따라 '대통령의 권한 남용'을 견제하기 위해 할 수 있는 최선을 다해왔다. 차제에 국회의 행정부 통제 권한을 대폭 강화하는 개헌으로 나아가야 한다는 점을 강조한다.

시급한 국회의 민주적 통제 강화 방안 몇 가지

▲ 윤석열 대통령의 내란 혐의에 대한 상설특검 수사요구안이 10일 국회 본회의에서 통과되고 있다. ⓒ 남소연

행정부의 권한 남용에 대한 시급한 민주적 통제의 절차가 필요할 때, 국회의원의 권한이 온전히 실현할 수 있도록 표결 참여를 강제하고 자유로운 표결이 될 수 있는 방안을 모색해야 한다.

솔직한 마음으로는 현재 벌어지고 있는 계엄과 탄핵 시국 속에서 '대통령에 대한 탄핵 소추 결정 요건을 지금보다 낮추어야 한다'고 주장하고 싶다. 탄핵 소추는 국회가 직접 대통령을 공직에서 파면하는 것도 아니다. 헌재의 판단을 받는 것이므로 지금처럼 탄핵 소추 자체를 지나치게 어렵게 규정하여 극심한 정쟁으로 이어지도록 할 필요가 있을까 하는 마음이다.

대통령 등을 대상으로 한 탄핵 절차가 수 차례 진행되면서 탄핵 소추와 헌재 결정이 이제는 정상 정치활동 과정의 하나로 된 것이나 마찬가지다. 절차가 간단한 것이 오히려 직무 공백을 최소화하는 길이 될 수도 있다.

더불어민주당에 일방적으로 유리하다는 얼토당토않은 비판은 반대로 국민의힘이 다수당이 되어도 그대로 활용할 수 있기 때문에 받아들일 수 없지만, 탄핵소추 결정 요건을 낮추었을 때 반수 이상의 다수 의석을 차지한 야당에 의해 국정을 방해하기 위한 반복적 탄핵 추진이 있을 수 있다는 우려는 이해가 된다.

헌법 제46조 2항은 '국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다'라고 국회의원의 직무를 밝히고 있다. 현 시국에서 대다수 국민이 대통령의 탄핵을 바라고 있음에도, 집권여당은 상정된 탄핵안에 대해 '부결'을 당론으로 정하고, 소속 국회의원들의 표결 참여를 원천 봉쇄함으로써 국회의원 직무의 수행을 방해했다.

이러한 여당의 행태에 무너진 국민들의 가슴은 무너져 내렸고, '응원봉'을 들고 매일 국회와 여당의 당사를 에워싸고 추운 겨울을 거리에서 보내고 있다. 어떻게 국민의 상처를 치유하고, 드러난 민주주의의 취약한 부분을 메워나갈지 국회는 고민해야 한다.

대통령의 거부권은 그 사유가 제한되거나 폐지되어야 한다. 헌법 제53조에서는 '법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재의를 요구할 수' 있고, 국회는 재의된 법안에 대해 출석의원 2/3의 찬성으로 확정할 수 있다고 규정하고 있다.

문제는 대통령의 법률안에 대한 거부권의 사유가 한정되어 있지 않다는 것이다. 장효훈(대통령안 거부권의 역사와 행사 사유, 헌법재판연구원, 2024.9.)은 대통령의 거부권 사유를 '① 헌법에 위반되는 법률안(헌법에 위배되는 법률안, 정부에 부당한 압력을 가하는 법률안), ② 정책적으로 부당한 법률안(국익에 반하는 법률안, 집행이 불가능한 법률안, 예산상 뒷받침이 없거나 재정적으로 부담되는 법률안, 대통령이 정책에 부합하지 않는 법률안)'으로 크게 2가지 세부적으로는 6가지로 분류하고 있다.

법 위반이 유력해 보이는 대통령 배우자의 수사를 위한 특검범이 3차례나 거부권의 문턱을 넘지 못하고 있다. 사유는 '위헌의 소지'가 있다는 것이다. 헌법 제107조 제2항에 따라 우리나라는 법원의 구체적 규범 통제만을 인정한다. 예컨대 위헌법률심판을 재판의 당사자가 된 사람이 요청하여 법원이 받아들이거나 재판 중에 법원이 스스로 위헌인 것 같다고 판단하면 헌재에 위헌 여부에 대한 심판을 제청하는 구조이다.

법률이 제정되자마자 위헌 여부를 심판하는 것을 추상적 규범 통제라 한다. 모든 법률에 대해 추상적 규범 통제를 인정하는 것은 과하다 하겠지만, 이미 제정된 법률을 대통령이 판단하여 위헌 또는 위법 소지가 있어 보인다면 사법부에서 판단하게 하는 것이 바람직하다. 국회의 입법 전횡을 진정으로 방지하고 싶다면 대통령이 거부권을 행사할 것이 아니라 위법 또는 위헌 가능성을 대법원이나 헌재에 심사할 수 있는 권한을 부여하는 정도의 제도를 도입하면 될 것이다.

'위헌의 소지'라는 애매함으로 권력자와 그 주변의 비리를 덮는데 '거부권'이라는 무소불위의 권한이 사용되어서는 안 된다. 또한 정책적으로 부당한 법률안의 경우도 '정부입법'의 경우보다 '입법'의 과정이 국회가 더욱 전문화되어 있음은 두말할 필요가 없을 것이다. 부족한 부분이 있다면 국회의 입법과정을 더욱 세밀하게 살피고 보완하면 될 일이다.

더불어 대통령의 국가원수 지위 삭제를 우선적으로 첨언하고자 한다. 헌법학은 대통령에 대해 행정부 수반과 국가원수의 지위를 인정한다. 국가원수의 지위로서 외교 관련 권한이 나온다는 설명이 일반적이다. 이를 국가원수의 지위가 아니라 국회의 입법권이 위임한 범위 내에서 행정부 수반의 지위에서 하는 것으로 재구성해야 한다.

헌재 소장, 재판관, 대법원장과 대법관 임명, 국회임시회집회 요구권, 영전 수여 또는 사면권을 국가원수의 지위로 설명하지만, 국가원수의 지위로 할 필요가 없다. 사실 이러한 권한을 대통령이 갖는 것 또한 시대착오적이라 할 수 있으므로 차제에 국회에 넘기든지 사법부 자체로 보유하도록 하는 방안을 검토해야 한다. 사법부의 독립을 보장하지 못하는 많은 제도적 미비가 있지만 다음 기회로 미루기로 한다.

대통령의 지위에 대해 헌법학에서는 국가의 한 주권행사기관, 국가수호자 또는 헌법수호자의 지위를 언급하기도 한다. 전자는 입법부, 사법부 공통되기 때문에 큰 의미는 없다. 후자는 과거 헌법학계에서 논의되어 지금도 일부 언급은 되어 있으나 역시 큰 의미는 없다. 오히려 대통령이 적극적으로 국가와 헌법을 파괴하는 작금의 상황에서는 더 무슨 말이 필요하겠는가?

전 세계의 언론은 한국의 2017년 '촛불혁명'에 이어 2024년 '응원봉혁명'에 놀라고 있다. 하지만 정치는 언제까지 민주주의의 취약함을 엄동설한 거리에 서는 국민에 위탁할 것인가. 제왕적 대통령에 대한 '권한 축소'와 '민주적 통제'에 대한 많은 전문가와 국회의 논의를 기대해 본다.

*필자소개 : 한양여대 ESG연구소 부소장. 고려대 법과대학 졸업 후 정치학 석사, 북한학 박사 취득. 고려대학교 법학연구원 전임연구원, 국민통합위원회 특위위원, 상생사회 일천인선언 상생대화분과 간사. 경희사이버대학교 교수(강사). 한국NGO학회 이사, 남북학술교류위원, 통일교육원 공공부문 통일교육 전문강사 등 역임. '통일교육 에센스', '남도 북도 모르는 북한법 이야기', 'Life & Law', ''1일 1페이지 법의 역사 - 교양인을 위한 로스쿨', '우리가 불러온 노스코리언송즈 : 남과 북이 함께 부르는 통일 노래 시리즈', '현재와 미래를 잇는 ESG와 지속가능발전' 등 다수의 저서를 냈다. 역사교사인 아내와 함께 왕릉을 답사 중인데, 노스코리아 지역 왕릉 답사길을 찾고 있다.