[시론] 행정구역 통합 논의, 자치권 강화해야 성공

권경석 전 자치발전위원회 부위원장

역대 정부가 수십 년 동안 수도권 과대·과밀 집중을 억제하고 소멸위기에 빠진 지방 살리기를 위해 쏟아온 정책 성과는 거의 유명무실 상태다. 지역균형발전에 역점을 두고 지방자치 분권, 세종시 건설, 공공기관 지방 이전 사업 등을 추진해왔지만, 수도권 인구는 2019년 9월을 기준으로 전국의 50%를 돌파했고, 지금도 증가세다. 반면 지방의 인구 유출과 저출산·고령화 상황은 악화일로다.

지난 수년 동안 세계적 추세였던 지방 시·도 연합 프로젝트가 한국에서도 관심을 끌었으나, 구체적 성과를 내지 못했다. 이런 시점에 윤석열 정부가 지방 주도형 4대 특구 운영 등 지방 살리기 역점 사업 계획을 최근 발표했다. 대상 사업은 규제 완화와 기업 투자 확대, 일자리·교육·의료·레저·문화 콘텐트 수요 충족에 역점을 뒀다. 아울러 교육 특구, 기회 발전 특구, 첨단산업단지 등 권역별 거점 구축으로 기업 유치와 지방 인구의 역외 유출을 막도록 파격적 지원 방안을 제시했다.

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「 수도권 집중 심화, 지방은 고사중
대구·경북, 부·울·경 통합 추진
별도의 ‘지방행정청’ 설치해야
」

김지윤 기자

최근 대구·경북, 부산·울산·경남, 충청권 4개 시·도의 통합 논의가 활발하다. 대구 시장과 경북 지사는 얼마 전에 2026년 7월 1일 통합자치단체 출범을 목표로 연말까지 특별법 제정 계획을 발표했다. 이에 중앙정부는 대구·경북 통합 범정부 지원단을 구성해 운영하기로 했다.

지금까지 정부와 시·도가 발표한 지방 주도형 지역발전계획과 광역 시·도 통합 추진 과제의 성공을 위해서는 기본적으로 시·군 자치권을 강화해야 한다. 특히 효율적 사업추진 체제 확립을 위해 분리된 광역자치단체의 통합이 시급하다. 중앙정부의 지역균형발전 기능은 지방 지원 맞춤형으로 체계화해야 한다.

우선, 해당 시·군의 자치권 보장을 위한 지방분권과 책임을 강화하고, 지역 특성과 잠재력을 활용한 핵심 사업 추진에 집중해야 한다. 필수적인 도시기반시설과 원스톱 행정 처리 시스템 설치 및 이에 수반되는 행정적·재정적 부담은 정부가 보전해주고, 지방이 잘하는 국가 사무와 소요 재원은 지방에 즉시 이양해야 한다.

둘째, 광역 시·도와 시·도 교육청으로 분리돼있는 광역자치단체를 도(道)로 통합해 사무 중복 등 비효율은 물론 마찰·갈등 요인을 해소해야 한다. 도의 주된 기능이 시·군의 연계·협력·지원·조정 역할이므로 통합되면 지방 살리기 프로젝트를 효율적으로 주도할 수 있다. 사실 광역시는 단일 생활권이어서 광역시 아래에 자치구를 두는 2개 계층구조는 비정상이다. 단일 생활권인 광역시를 재차 인위적으로 분할해 자치구를 설치한 것이다. 미국 뉴욕과 LA, 프랑스 파리, 일본 오사카 등 세계적 대도시의 자치 계층구조는 단층이다.

시·도 교육청(교육감) 제도는 의회 없는 광역자치단체로서 위헌적이다. 해외의 교육자치기관은 지방정부의 보조기구 또는 산하 기관이다. 통합 광역자치단체 관할 구역은 ‘5+2 초광역권’(수도·충청·호남·대경·부울경권+강원·제주)이 검토 대상이다. 지위와 기능도 상향 조정이 필요하다.

셋째, 통합 광역자치단체의 권역별로 중앙부처의 특별지방행정기관을 통합한 ‘지방행정청’의 설치·운영을 제안한다. 기능은 관할구역의 중앙부처 사무를 총괄하며, 지방과 중앙의 연결고리 역할을 담당하면 된다. 조직은 총리 산하에 5+2 권역별 특별지방행정을 두고, 국토·환경·중소벤처·고용노동·조달청 등의 소속 특별지방행정기관을 통합 운영하도록 하자.

이렇게 하면 지역균형발전사무의 중앙 부처별 독자 추진에 따른 중복·낭비 등 비효율을 줄이고, 지방과의 마찰 해소 효과를 기대할 수 있다. 중앙·지방의 역할 분담과 맞춤형 지원으로 사업 추진 효율의 극대화를 도모할 수 있다. 관선 지사(지방장관)인 프레페(Prefet)를 광역 지자체에 파견하는 프랑스 사례를 참고할 만하다.

이상의 보완과제 중 광역시와 교육감 제도 개편은 과거 특별법에 근거한 정부 지방발전 마스터 플랜이 국회의 무관심으로 법 개정에 실패했다. 프랑스 수정헌법처럼 앞으로 자치단체의 종류와 설치 기준, 자치사무 배분 기준, 자치권과 책임, 국가와 자치단체 관계, 중앙부처 특별지방행정 설치 등은 헌법적 근거 규정이 필요하다. 이는 정부뿐 아니라 누구보다 국회가 관심을 가져야 한다.

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권경석 전 자치발전위원회 부위원장