21대 국회, 법안발의 2.6만건 '역대 최대'…가결률은 '역대 최저'

의원 발의건수 주요 평가지표 부상
입법 품질보다 양적 평가에 치중
여야 양극단 과도한 대립 '협치 실종'

21대 국회 법안 발의가 역대 최고치를 기록했지만, 가결률은 최저 수준으로 하락했다. 과도한 중복·쪼개기 법안 발의에 따른 입법 품질이 저하하고, 여야의 극단적인 진영대결로 인한 협치가 사라지고 있다는 평가가 나온다.

19일 국회 의안정보시스템에 따르면 이날 기준 21대 국회의 법안 발의 건수는 2만5806건으로 집계됐다. 15년 전인 17대 국회(7489건)와 비교하면 3.4배 증가했다. 법안 건수는 △17대 7489건 △18대 1만3913건 △19대 1만7822건 △20대 2만4141건 등으로 해마다 수천 건씩 급증하고 있다.

법안 발의가 증가하는 원인으로는 각 의원의 입법 활동이 주요 성과 지표로 평가되면서다. 이는 의원들의 질적 평가를 산출하기 어려운 점을 고려해 문민정부 시절 시민단체를 중심으로 법안 발의 횟수 등 양적 평가를 시도하면서 자리 잡았다. 법안 시행에 따른 사회적 비용 분석보다 발의 건수에 치중하는 분위기가 국회 내 만연해졌다.

같은 내용을 나눠 발의하는 이른바 '쪼개기' 발의, 2022년 이태원 참사 등 특정 사회적 이슈에 따른 우후죽순 늘어나는 이른바 '레커법' 현상 등이 대표적이다. 최준선 성균관대 법학전문대학원 명예교수는 "까다로운 정부 입법과 달리 의원 입법의 경우 별도의 규제영향 평가나 심사 규정이 없어 무분별하게 법안을 제출하며 자신의 홍보 도구로 활용하고 있다"고 꼬집었다.

반대로 가결률은 해마다 급감하고 있다. 21대 국회의 법안 가결률은 11.4%로 역대 최저치를 기록했다. 역대 법안 가결률은 △17대 25.5% △18대 16.9% △19대 15.7% △20대 13.2% 등이다. 늘어나는 법안 발의와 달리 양질 법안은 줄어들고 있다고 볼 수 있다.

대한상공회의소는 지난해 '주요국 입법시스템 비교와 시사점' 보고서에서 발의 법안 증가로 법안가결률이 하락하고 임기 만료로 버려지는 폐기 법안이 증가하는 등 입법 효율성이 현저히 떨어지고 있다고 분석했다. 실제 지난 20대 국회에서 폐기된 법안은 총 1만5125건으로 전체 법안 대비 62.6%에 달했다. 이는 17대 국회 폐기 법안(3582건, 47.8%) 대비 14.8%포인트 늘어난 수치다.

여야 양극단의 과도한 진영 정치가 입법 활동을 저해하고 있다는 분석도 나온다. 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 "여야 간 갈등이 보다 첨예해지면서 입법 과정에서의 협치 등이 이뤄지지 않고 있다"며 "법안을 발의했다 포기하는 문제보다도 정당 간, 여야 간 과도한 정치적 대립의 완화가 시급하다"고 말했다.

이동우 기자 dwlee@asiae.co.kr