[논단]‘병립형·연동형’ 논란으로 돌아온 선거제 개혁

22대 총선이 5개월도 채 남지 않았는데, 총선의 규칙인 선거제는 아직도 정비되지 않고 있다. 법정 일정에 맞춰 선거일 1년 전까지 개혁안을 내자는 국회의장의 다짐은 애초에 기대하기 어려운 희망 사항이었다. 정개특위에서 몇 가지 선택 대안을 제시하고, 뒤늦게 국민 공론화 수렴과정도 거치긴 했다. 하지만 다시 원점이다. ‘병립형이냐, 연동형이냐’하는 4년 전 개편 과정에서 있었던 여야의 대립적 입장이 그대로 현 정개특위의 핵심 쟁점이 돼 있다.

지역구 선거가 중심이고 비례대표가 부수적인 한국 선거체제에서 그 부수적인 정당투표를 전체의석에 연동시키는 방식이 민주적 정합성이 있는 제도는 아니다. 우리가 모범사례로 여기는 독일의 선거제는 애초에 완전한 비례투표제 역사를 토대로 지역구 소선거구제를 혼합해 만들어진 것이다. 우리는 그 정반대인 셈이다. 우리가 도입한 연동형은 민주적 대표체계로서 정합성과는 별도로, 지역구에서 다수 의석을 가진 독과점 세력이 비례대표 영역에서 소수 세력을 배려한 것으로는 이해된다. 독과점 문제로 보자면, 대기업의 업종을 제한한 것이다.

혼합형 선거제를 채택하고 있는 나라의 대부분은 연동형이 아니라 우리가 20대까지 채택했던 병립형이다. 중앙선관위 자료에 따르면 혼합형 제도를 채택하는 39개 국가 중에 연동형은 독일, 뉴질랜드 등 7개 국가에 불과했다. 일본, 이탈리아, 프랑스(상원) 등 32개 국가가 병립형을 채택하고 있었다. 연동형의 모델인 독일의 경우 정당 비례투표가 중심이어서 혼합형이 아니라 아예 비례투표제로 구분하는 학자도 있다. 역으로 우리나라는 비례대표 비중이 너무 작아 혼합형이라기보다 소선거구제 국가로 보는 게 타당하다는 주장도 가능하다. 소선거구제 위주의 우리나라 선거제에 기계적으로 독일식의 연동형을 도입하는 건 한계가 있을 수밖에 없다.

지난 21일 민주당 국회의원 51명이 ‘2024정치개혁공동행동’과 함께 ‘위성정당 방지 긴급토론회’를 가지면서 위성정당 방지법을 당론으로 추진하자고 의견을 모았다. 위성정당 방지는 연동형 제도의 유지에 초점을 둔 대안이다. 물론 위성정당 방지 대안의 유효성이나 타당성을 두고도 논란이 없지 않다. 또 연동형을 채택해도 개혁의 배경이었던 소선거구제에서 나타나는 승자독식과 사표 문제는 그대로 남아 있다. 다른 방식으로 조금 보상해줄 뿐이다. 양당 독과점 문제를 해소하는 차원에 이르려면 비례대표의 비중을 훨씬 더 늘려야 한다.

국민의힘은 병립형으로 되돌아가길 주장하고 있다. 제도적인 안정감은 있다. 그러나 선거제 개혁의 동기였던 소선거구제의 문제점에 대한 해법이 없다는 점에서 단순한 과거 회귀라는 비판을 면하기 어렵다. 비례대표를 늘리든지, 소선거구제의 독과점 체제를 완화하는 개선책을 내놓아야 병립형의 제도적 타당성도 주장할 수 있겠다.

당장 정당들의 이해관계는 ‘병립형이냐 연동형이냐’에 달려 있지만, 양당 독과점 체제의 해소 전략이 동반돼야 한다. 위성정당과 비례 전문정당의 구분도 양당 독과점 체제의 작동 여부에 따라 달라진다. 이런 점에서 어느 제도를 택하든 양당 독과점을 보호하는 대표적인 불공정 제도인 기호 순번제의 개혁이 선거제 개혁의 핵심 과제라는 점을 오늘도 강조하고 싶다. 큰 정당 순위로 기호를 매겨 투표용지에 게재토록 해 큰 정당에 엄청난 프리미엄을 주고 있는 공직선거법 제150조의 개혁 말이다.

김만흠 한성대 석좌교수, 전 국회입법조사처장