서울시, "구리시 '자치구' 대신 '자치시'로 편입 어때?"…현실성 높으나 부작용 우려도

특별자치시, 세종시 전국 유일
광역단체가 광역단체 품는 꼴

오세훈 서울시장이 구리시 등 경기도 시 통합과 관련 '자치시'로 일단 편입한 후 '자치구'로 전환하는 방안을 제시했다. 그간 구리시 등이 주장했던 '특별자치시' 편입이 비현실적이라는 지적에 이를 보완한 것이다. 전문가들은 자치시 편입은 특별자치시 안보다는 현실적이지만, 특별법 남용에 따른 부작용을 검토해야 한다고 조언한다.

오세훈 서울시장(왼쪽)과 백경현 구리시장이 13일 서울시청에서 구리시의 서울시 편입 문제 등에 대해 논의하기 앞서 악수하고 있다. 사진=공동취재단 [이미지출처=연합뉴스]

◆'특별자치시' 현행법으론 불가능= 편입 형태 논란은 구리시에서 시작됐다. 백경현 구리시장은 13일 오 시장을 만나 특별자치시 형식의 서울시 편입을 제안했다.

이 제안은 경기도의 시가 서울의 자치구가 되면 예산과 자치 권한이 크게 축소될 것이라는 우려 때문이다. 서울시와 25개 자치구는 '보통교부세 불교부단체'로 되어 있어 정부로부터 보통교부세를 받지 못한다. 또 국고보조율도 타 광역지자체 대비 10~30% 포인트 낮게 적용받는다. 이와 함께 경기도의 시장이 서울시의 구청장이 되면 도시계획 수립권 등 14개 분야 42개 권한이 사라진다.

하지만 구리시의 주장은 현행법상 맞지 않는다. 현행 지방자치법 3조에는 특별시는 자치구만 둘 수 있다. 또 특별자치시는 정부 직할인 광역자치단체다. 현재는 세종특별자치시가 유일하다. 만약 구리시의 주장처럼 특별자치시로 서울에 편입된다면, 광역자치단체가 또 다른 광역자치단체를 산하로 두게 된다.

서울시 기존 자치구와 형평성 문제도 있다. 김진유 경기대 도시교통공학과 교수는 "특별자치시 편입이 이뤄지려면, 현행 법체계 전체를 손봐야 한다"며 "또한 강남구 등 독립을 언급했던 곳은 물론, 기존 자치구들이 크게 반발할 수 있다"고 말했다. 실제로 2015년 당시 신연희 구청장은 강남구 분리 독립을 언급해 논란이 된 바 있다.

◆'일반자치시'는 특별법 남용 문제= 현실성이 떨어지는 특별자치시 대신 서울시가 내놓은 방안은 일반 '자치시'다. 자치구가 아닌 자치시로 편입한 뒤 6~10년에 걸쳐 단계적으로 '서울시 자치구'로 전환해 완전한 통합을 이루자는 것이다.

서울시는 이를 위해 지방자치법과 보조금 관리에 관한 법률, 수도권정비계획법 등의 법령 개정이 필요하지만 '특별법'을 통해 모두 해결할 수 있다는 입장이다. 실제로 현행 법령 체계상 특별법은 '특별법 우선의 원칙'에 따라 일반법에 우선해 적용된다.

이 경우 현재 통합과 관련해 제기되고 있는 세수 감소와 자치 권한 축소, 농어촌특례입학 폐지 등의 문제를 시간을 두고 해결 할 수 있다는 장점이 있다.

전문가들은 서울시의 자치시 제안이 특별자치시보다 실현 가능성은 크지만, 특별법 제정으로 인한 부작용 가능성이 있다고 본다. 임재만 세종대 부동산학과 교수는 "특별법을 제정하면 일반법도 상충을 막기 위해 개정해야 한다"며 "이 경우 일반법 개정으로 예상하지 못한 혼란을 불러올 수 있다"고 말했다.

자치시라는 특혜를 주면서 서울로 편입하는 것이 타지역 주민과 나아가 국민적 공감대를 끌어낼 수 있느냐는 지적도 있다. 김 교수는 "왜 서울의 확장이 필요한지 전체적인 시각에서 계획을 수립하고, 그 계획에 대한 국민동의를 얻은 후 확장에 나서야 한다"며 "특정 지역을 편입시키기 위해 무리하게 특별법을 동원한다면 통합의 대의를 국민들에게 이해시키기 어려울 것"이라고 말했다.

성기호 기자 kihoyeyo@asiae.co.kr