군위 품은 대구, 마·창·진 뭉친 창원…행정통합은 '우여곡절의 역사'

경기 김포시의 서울 편입안이 이슈로 떠오르고 있는 가운데 지난 5일 오전 경기도 김포시 한 거리에 서울 편입 공론화를 환영하는 현수막이 걸려있다. 연합뉴스

김포시를 비롯한 경기도 일부 기초지자체의 서울특별시 편입 논의가 이뤄지면서 과거 지자체 편입·통합 사례들에도 관심이 쏠리고 있다.

지방자치제도 시행 후 지자체 편입 시도 가운데 결실을 본 지자체는 최근 대구 군위군 등 3건뿐이고, 통합 또한 경남 창원시 등 2곳이 전부다. 행정구역 간 편입·통합은 해당 지자체는 물론 주변 지역들의 정치·경제적 이해관계가 복잡하게 얽혀 있다. 필연적으로 갈등을 수반할 수밖에 없다. 또 절차도 복잡하고 까다롭다.

━

뜻 맞아도 3년이나 걸린 군위군 대구시 편입

지난 7월 경북 군위군은 ‘대구시 군위군’으로 거듭났다. 가장 최근에 이뤄진 지자체 간 행정편입 사례이자 정부 주도가 아닌 지자체끼리 합의해 추진한 첫 번째 사례다.

군위군이 대구시로 편입된 것은 대구경북통합신공항(이하 TK신공항) 건설 사업의 산물이다. 대구시와 경북도가 2020년 7월 군위군 소보면과 의성군 비안면에 TK신공항을 건설하는 전제조건으로 군위군의 대구시 편입을 추진하기로 합의하면서다.

2020년 7월 30일 오후 군위군청에서 권영진 당시 대구시장(왼쪽부터), 김영만 당시 군위군수, 이철우 경북지사가 대구통합 신공항 이전지를 공동후보지로 신청할 것을 조건부 합의 후 가진 기자회견에서 함께 손을 들어 보이고 있다. 당시 합의에서 군위군의 대구시 편입이 전제조건으로 포함됐다. 연합뉴스

두 지자체가 뜻이 맞은 상황이었는데도 편입의 과정은 순탄하지만은 않았다. 경북도의회가 관할구역 변경안 표결에서 반대표를 던지기도 했고, 국회에서도 경북 안동·예천을 지역구로 두고 있는 김형동 국민의힘 의원이 법률안 통과를 막아서기도 했다. 우여곡절 끝에 ‘경북도와 대구시 간 관할구역 변경에 관한 법률안’은 합의 약 3년 반 만인 지난해 12월 국회 본회의를 통과했다.

군위군의 대구시 편입 외에 다른 두 차례의 편입 성공 사례는 정부에 의해 이뤄졌다. 정부는 1995년 직할시를 광역시로 변경하고 광역시 구역 확장 정책을 추진하면서 달성군을 경북도에서 대구시로, 옹진·강화군을 경기도에서 인천시로 편입시켰다.

━

마·창·진→통합창원시, 청주·청원→통합청주시

사상 두 차례 이뤄진 행정통합의 경우 2010년 이른바 ‘마·창·진’으로 통했던 경남 마산시, 창원시, 진해시가 통합 창원시로 합쳐졌고 2014년 충북 청주시와 청원군이 통합 청주시가 된 사례가 있다.

이러한 행정통합 사례는 정부가 2009년 지자체 자율통합 신청을 받은 것이 계기다. 행정구역 개편이 지역 주민의 삶의 질을 높이고 지방의 경쟁력을 더욱 강화할 것으로 판단하고 내놓은 정책이다.

통합창원시가 공식 출범한 2010년 1일 창원시 관계자들이 시청 현관 앞 계단에서 현판제막식을 진행하고 있다. 사진 창원시

이들 지자체의 행정통합도 여러 진통을 겪어야 했다. 청주시와 청원군은 세 차례나 실패를 겪은 뒤에야 통합에 성공했다. 두 차례의 주민투표가 청원군민의 반대로 실패하고 세 번째 논의에서도 청원군의회가 반대 의사를 표시해 통합이 이뤄지지 못했다. 네 번째 논의가 이뤄진 2012년이 돼서야 통합이 결정됐다.

통합 창원시의 경우에는 청주시-청원군의 사례와 달리 주민 의견 수렴이 제대로 이뤄지지 않았다는 평가를 받는다. 통합 과정에서 주민투표를 실시하지 않고 지방의회 의결만을 거쳤던 탓이다. 이에 반발한 주민들은 다시 행정구역을 분리해야 한다고 주장했다.

━

무산된 사례도 여럿…추진 중인 곳도 많아

무산된 사례도 여럿 있다. 전북 전주시와 완주군은 1990년대부터 세 차례나 통합을 시도했지만 모두 실패했다. 특히 2013년엔 주민투표까지 시행했지만 성사되지 못했다. 창원시와 청주시 통합 때 함께 추진된 경기도 성남·광주·하남시 통합안도 국회 상임위를 통과하지 못하면서 무산됐다.

지자체 행정구역 통합이 현재진행형인 곳들도 있다. 지난해 말부터 공론화 과정을 밟고 있는 경북 안동시와 예천군의 경우가 대표적이다. 안동과 예천은 경북도청 신도시를 함께 유치한 이웃 지자체다. 안동시는 “두 지자체 간 통합 없이는 공멸하게 된다”며 행정구역 통합을 적극적으로 밀어붙이고 있지만 예천군 지역사회는 대체로 반발하는 모양새다.

지난 2월 13일 경북 예천문화회관에서 예천군과 예천?안동 행정구역통합반대추진위원회가 행정구역통합반대 주민설명회를 진행하고 있다. 사진 예천군

세 차례나 통합을 시도했지만 성공하지 못한 전주시와 완주군은 지난 4월 두 지자체의 30∼40대들로 구성된 통합 청·장년 추진위원회가 출범하면서 통합 가능성이 다시 고개를 들기 시작했다. 전남 목포시와 신안군의 통합 논의도 여러 차례 나온 상황이다. 흡수 통합을 우려한 신안군의 반대가 큰 분위기지만 지방소멸 극복이나 지역의 미래를 위해 통합이 불가피하다는 목소리도 있다.

━

“이해관계 얽혀 복잡…통합 어려울 수밖에”

한국지방정부학회는 ‘행정구역 통합, 어떤 전략이 필요한가’라는 제목의 보고서에서 ““통합은 인접한 두 개 이상의 지방정부가 서로 다른 행정 시스템, 문화, 제도 등을 하나의 틀 안에 담는 과정이기 때문에 복잡한 절차와 과정을 거치게 될 수밖에 없다”고 설명했다.

그러면서 “행정구역 통합은 다양한 이해관계가 얽혀 있으므로 일반적인 순차적 문제해결 방식으로는 성공이 어려우며 복합적인 전략이 활용될 경우에 비로소 성공 가능성을 높일 수 있다”고 분석했다.

대구=김정석 기자 kim.jungseok@joongang.co.kr