1700년전 백제유물에 개발 26년째 올스톱...이게 맞나요? [부동산 이기자]

[부동산 이기자-9]
“도시 경쟁력 높이려면 규제 풀어야”
vs “문화재 역사문화환경 훼손 안돼”
문화재 보존과 개발 사이 접점은?

서울은 600년이 넘는 역사를 품은 도시입니다. 조선시대 태조 이성계가 1394년 한양으로 천도한 후 오랜 세월 수도 역할을 해왔습니다. 자연히 서울 곳곳에 수백 년 역사를 간직한 문화재가 자리합니다. 정부는 이를 보존해야 한다며 그간 주변 지역을 엄격하게 관리해왔습니다. 문화재 주변 건물 높이를 낮게 제한한 게 대표적입니다.

하지만 시간이 흐르면서 부작용도 생겼습니다. 건물이 낡고 지역이 노후화되는데 규제가 강한 문화재 주변은 정비가 거의 이뤄지지 않고 있거든요. 특히 서울 도심에 중요한 역사·문화유산이 많은데요. 3대 도심 중 하나인 서울 도심이 계속 낙후되고 있어 개선이 필요하단 목소리가 일각에서 나옵니다.

서울시는 이에 최근 ‘서울도심 활성화 전략 구상(도심 재창조 2.0)’ 용역을 발주했습니다. 어떻게 하면 문화재를 돋보이게 보존하는 동시에 서울 도심 기능을 고도화 시킬 수 있을까 고민하겠단 겁니다. 과연 앞으로 문화재 인근에도 다양한 건물이 들어설 수 있게 될까요. 오늘은 문화재와 관련된 도시 규제 이야기를 해보겠습니다.

문화재 인근 ‘보존지역’ 지정...27도 앙각 규제도

문화재보호법 13조에 따르면 시·도지사는 조례를 통해 문화재 주변을 ‘역사문화환경 보존지역’으로 정해야 합니다. 문화재 외곽 경계부터 500m 안까지를 이 지역으로 지정할 수 있습니다. 구체적인 범위는 시·도지사와 문화재청이 협의해 설정합니다. 서울시의 경우 국가지정문화재 인근 100m 안을 역사문화환경 보존지역으로 정하고 있습니다.

가령 경복궁 인근 100m 안은 역사문화환경 보존지역입니다. 이 지역은 5개 구역으로 나뉘어 있는데요. 2구역은 건축물 최고 높이를 8m 이하(평지붕 기준)로만 지을 수 있습니다. 건물 한 층 높이가 보통 3~4m란 점을 고려하면 2층 이하로만 신축할 수 있단 의미입니다. 다른 구역에서도 아무리 높아도 건물을 14m 초과해 지을 수 없는 상황입니다.

경복궁에서 100m 떨어진 곳부터는 건물을 높게 지을 수 있냐 하면 그것도 아닙니다. ‘문화재 앙각(仰角·올려다본 각도) 규제’ 때문입니다. 이는 문화재 담장에서 27도 위로 사선을 쭉 그었을 때 건물이 걸리지 말아야 한다는 높이 규제입니다. 문화재 경관을 보호하겠단 취지는 좋지만 너무 빡빡하단 불만도 나옵니다. 서울 도심에는 여러 궁궐과 사대문, 종묘, 탑골공원 등 국가지정문화재가 몰려 있어서 그렇습니다.

종묘 앞 세운지구 높이 완화?...문화재청 “신중해야”

문화재청 판단에 따라 규제가 확대 적용되기도 합니다. 종묘 앞 세운재정비촉진지구(세운지구)에 대한 높이 규제가 대표적입니다. 세운지구 중 종묘와 가장 가까운 건 세운2구역과 세운4구역입니다. 그런데 두 구역 모두 종묘에서부터 100m 이상 떨어져 있습니다. 역사문화환경 보존지역에 속하지는 않는 겁니다.

세운상가 전경 <출처=매일경제>

서울시가 2009년 세운4구역에 최대 높이 122.3m(최고 36층)의 복합시설을 짓겠다고 발표한 이유입니다. 하지만 문화재청이 종묘의 역사적 의미를 강조하며 반대하고 나섰죠. 결국 2018년 세운4구역의 건물 최대 높이 기준은 종로변이 51.6m, 청계천변이 71.9m로 낮아졌습니다.

다른 구역 상황도 크게 다르지 않은데요. 세운2구역에서 최고 높이 55m를 초과하는 건물을 짓고자 하면 문화재위원회 심의를 받아야 합니다. 세운3구역과 세운5구역에서도 문화재청 심의 문턱을 넘어야 최고 높이 71.9m를 초과하는 건물을 세울 수 있습니다. 때문에 세운지구 재개발이 본격화되더라도 랜드마크 건물이 지어지긴 어려울 것이란 분석도 나옵니다.

서울시는 문화재 주변의 일률적인 높이 규제는 완화해야 한다는 입장입니다. 건물 높이를 좀 올리게 해주되 녹지 공간을 많이 만들면 문화재를 오히려 돋보이게 할 수도 있단 겁니다. 이 같은 규제 완화를 위해선 서울시 문화재 보호 조례를 바꿔야 합니다.

서울시가 제안한 ‘세운지구 녹지생태도심’ 조감도 <출처=서울시>

하지만 조례 개정은 문화재청과 협의를 거쳐야만 할 수 있습니다. 문화재청이 반대하면 개정이 어려운 것이죠. 문화재청은 지난 5월 “서울시에서 조례 개정에 대한 공식적인 협의 요청을 하면 절차를 밟아 종합 검토하겠다”면서도 “건축 높이 기준을 완화·조정하는 것은 신중한 검토가 필요한 사항”이라고 밝힌 바 있습니다.

송파구, 문화재청에 풍납동 보존·개발 상생안 제시

문화재청에 규제를 풀어달라고 요청하는 또 다른 지역은 바로 서울 송파구입니다. 송파구 풍납동에 백제시대 지어진 성곽인 풍납토성이 있기 때문입니다. 국가지정문화재인 풍납토성에 대한 발굴 작업은 1990년대 들어 본격적으로 진행됐습니다. 문제는 1970~1980년대 이곳에 이미 주택 단지가 여럿 들어섰단 겁니다.

서울 송파구 풍납동 현재 모습 <출처=송파구>

재건축·재개발 연한을 훌쩍 넘겼지만 문화재 규제로 해당 단지들의 정비사업은 사실상 어려운 상황입니다. 주거 환경이 열악해지고 일대가 슬럼화 되다보니 지역 주민들은 강하게 반발하고 있죠. 문화재청이 지난 2월 ‘풍납토성 보존·관리 종합계획’을 고시했을 때도 마찬가지였습니다.

해당 계획안에는 지상 7층·21m 이상 건축을 제한하거나 지하 2m 이내 굴착을 금지하는 내용 등이 담겼습니다. 풍납동 주민들은 이 제한 때문에 사실상 건축 자체가 안 된다며 납득할 수 없단 입장을 보이고 있습니다. 송파구는 아예 지난 3월 “계획을 취소하라”며 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구했습니다.

송파구는 최근 ‘풍납동 미래도시 연구용역’ 결과를 공개하기도 했습니다. 문화재를 보호하는 동시에 지역 주민이 상생할 수 있는 계획안을 송파구 차원에서 만들어본 것입니다. 먼저 백제시대 성벽과 왕궁으로 추정하는 1~2권역(보존구역)은 보존에 무게를 뒀습니다. 발굴 문화재를 현장 보존하면서 누구나 향유할 수 있도록 ‘유적현장전시관 및 백제역사문화공원’으로 조성하자고 제안했습니다.

서울 송파구가 제안한 ‘풍납동 미래도시’ 조감도 <출처=송파구>

그 대신 3~5권역(관리구역)은 현재의 건축 규제를 해제하고 중·고층 아파트 단지가 들어설 수 있게 계획했습니다. 송파구는 문화재청에 이 같은 계획안을 바탕으로 한 규제 개선안을 정식 건의한 상황입니다. 다만 문화재청은 그간 우리 민족의 문화적 자산인 풍납토성을 온전하게 보존·전승하기 위해 규제가 필요하단 입장을 보였습니다. 보존과 개발 사이 과연 접점이 찾아질지 귀추가 주목됩니다.

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