교장이 바뀌면 학교가 바뀔 수 있다 [넥스트브릿지]

[넥스트브릿지] 교장 임용 제도, 언제까지 이대로 둘 것인가

정책네트워크 넥스트 브릿지(Next Bridge)는 지식경제, 기후, 디지털, 민주화 이후 민주주의 등 전환의 시대를 직면하여 비전과 정책과제를 연구하는 포스트 386 세대(90년대 대학을 다닌 사람에서 90년대생 청년) 중심의 연구자·정책 전문가의 네트워크다. 넥스트 브릿지는 주권자인 국민들이 사회 지향과 정책과제에 대한 이해가 높아야 산업화와 민주화 이후 한국의 민주주의와 사회발전이 가능하다는 데 뜻을 모았다. 정책담론을 위한 대중적인 소통을 희망하며 다양한 분야의 정책 전문가들이 자기 분야의 정책과제를 가지고 매주 정책 칼럼을 연재한다. <편집자말>

[김성천 기자]

최근 내부형 교장 공모제와 관련하여 경기도교육청과 일부 학교 사이에 갈등이 발생했다. 2023년 3월 1일을 기준으로 경기도의 초등 5개, 중등 7개 학교 등 총 12개 학교의 구성원들이 내부 논의와 설문조사를 진행하여 교장 자격 미소지자도 교장이 될 수 있는 내부형 교장 공모제를 신청했다.

그런데 경기도교육청에서는 12개 학교 중에 초등 2개교와 중등 3개교만 지정하고 그 외 학교는 학교 구성원들의 의사와 상관없이 지정하지 않았다. 경합이 되지 않았는데도 어떤 기준에 의해서 학교가 원하는 교장 유형을 선정하지 않았는지 의문은 풀리지 않았다. 경기도교육청의 이런 결정은 임태희 교육감의 정책 기조인 '자율·균형·미래'와 충돌하고 있다.

교장 임용제도는 크게 네 가지로 구분할 수 있다. 승진형, 초빙형, 내부형(교장 자격 요구, 미요구), 개방형이다.
 

▲ 학교장의 네가지 유형 ⓒ 김성천

 
정책 기조 스스로 무너뜨린 경기도교육감

학교 구성원의 숙의를 무시한 경기도교육청의 결정이 어떻게 임태희 경기교육감의 정책 기조인 '자율, 균형, 미래'를 훼손하고 있는지, 더 나아가 윤석열 정부의 교육정책 목표인 '자유·창의에 기반해 모두를 키워주는 교육'과 어떻게 충돌하고 있는지 살펴보자.

우선, 자율의 관점에서 살펴보자. 이번에 내부형 교장공모제를 신청한 12개의 학교는 학부모와 교직원 등 학교 구성원들의 숙의를 거쳐 내부형 교장공모제 추진 의사를 공식적으로 교육청에 표현하였다. 결과적으로 7개 학교 구성원의 숙의와 합의가 교육청의 임의적 판단에 의해서 좌초되었다.

학교 자치와 자율의 관점에서 보면, 교장 임용은 교육청의 지시와 명령에 의해서 의사결정을 내리는 과정이 아니어야 한다. 학교 구성원들이 숙의민주주의의 관점을 가지고 우리 학교에 적합한 교장 유형은 무엇이며, 지원을 한 교장 후보 중에서 누가 우리 학교에 적합한 교장인가를 고민하면서 결정하고, 이에 대한 책임을 구성원들이 함께 지는 과정을 내포한다. 만약 부족하거나 결함이 있는 교장을 선발했다면 그 책임 역시 구성원들이 함께 지는 것이다.

이처럼 어떤 교장 유형을 선택하는 과정 자체는 자유와 자율, 책임, 전문성, 숙의민주주의 등의 가치를 내포한 학교 자치의 중요한 영역이다. 이런 관점에서 보면 내부형 교장공모제를 추진하는 과정은 임태희 교육감이 강조하는 자율, 윤석열 대통령이 강조하는 자유의 가치에 부합한다. 그러나 학교별로 자기 학교에 필요한 교장에 대해 고민했던 수많은 시간들은 교육청의 몇 시간 논의에 의해서 허무하게 사라졌다.

균형의 관점에서 보면 문제는 더욱 심각하다. 교육부의 교장공모제 현황 자료(2021)를 보면, 전체 교장 중에 교장자격증 소지를 요구하는 교장승진형이 96.6%를 차지한다. 그리고 전체 교장 중 교장자격증 소지 내부형은 5.4%, 미소지 내부형은 1.9%로 이 둘을 합쳐도 내부형은 7.3%에 불과하다. 경기도는 그나마 타시도에 비해 내부형 교장공모제가 많은 편이지만, 교육감 성향에 따라 자격증 미소지 내부형을 사실상 원천 봉쇄하는 교육청도 적지 않다.

생태계의 다양성 보존은 매우 중요한 가치다. 다양한 교장임용 유형이 존재해야 하고, 어떤 방식의 임용제도가 학생과 학부모, 교직원들에게 인정받고 있으며, 학교의 교육력을 높이는 방식인가에 대해서 끊임없이 확인해야 한다.

경기도교육청에서 교원 1만 4586명을 대상으로 교원인사제도 혁신 방안에 대해 설문조사(2016)를 한 바 있다. "현행 교감, 교장 승진제도 방식(근무평정점수, 가산점 중심)에 변화가 필요하다고 보느냐"는 질문에 "필요하다"는 응답은 66.38%, "보통" 22.24%, "필요하지 않다" 10.66%로 나타났다.

한국교육개발원 박영숙 박사의 연구(2019)에서도 초·중·고 교원 1070명과 전국 인사담당 장학사 256명을 대상으로 설문조사 한 결과, 교장승진구조(가산점 문제)에 혁신이 필요하다는 의견이 60.5%로 높았다.

덕양중 이규철 교장은 정기적으로 학부모와 만나서 학부모 학습공동체를 운영한다. 해밀초 유우석 교장은 학생과 학부모 상담을 하면서 내면의 어려움을 지닌 학생의 문제를 직접 해소하기도 한다. 박래광 전 영림중 교장은 임기를 마치고 다시 교사로 돌아가서 수업을 하고 있다. 통합운영학교인 이경란 퇴계초중학교장은 아침마다 등교하는 아이들의 이름을 부르면서 직접 아이들을 환대한다. 교원학습공동체에 본인도 직접 참여하면서 학교의 교육과정과 수업, 평가의 방향을 함께 설계한다.

이러한 실천적인 모습들이 내부형 공모제에서 많이 나오고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 오해하지 마시라. 승진형 교장 선생님들 중에도 물론 훌륭한 분들이 많이 계시다.

미래의 관점에서 이제는 교장 제도의 재구조화가 필요하다. 미래 교육의 핵심 과제 중 하나는 주체, 지역, 시대별로 분출하는 다양한 요구에 대응할 수 있는 학교의 교육력을 어떻게 담보할 것인가이다. 외부 요구를 민감하게 바라보고, 유연한 대응 기제와 학습 조직이 함께 만나야 한다.

이 과정을 위해서는 학교장의 리더십이 발현되어야 한다. 학교장에게도 필요한 역량이 존재한다. 조대연 외의 연구(2010)에서는 비전 제시, 목표 관리, 변화 관리, 의사소통 촉진, 교사 전문성 개발, 리더십 등을 학교장에게 필요한 역량으로 제시한 바 있다.

이처럼 자율, 균형, 미래의 관점에서 바람직한 교장 제도 설계는 교육 정책의 중요한 영역이지만, 어찌된 일인지 교육청과 교육부는 한없이 무관심하다. 교장 제도의 여러 유형 중에서 어떤 제도가 경쟁력이 있고, 현장에서 좋은 평가를 받고 있는가에 관한 교육부와 교육청 차원의 연구도 드물다. 15년 전에 일부 진행되었지만 그 이후로는 사실상 멈춰 있다.

좋은 교장이 필요하다
  

▲ 교실 ⓒ 픽사베이

 
학교에 10억 원을 투자해도 기존의 관습대로 운영하는 학교가 있는가 하면, 1억 원을 투자해도 효과를 극대화하는 학교가 있다. 특정 정책을 해석하고 반응하는 주체적인 교사가 존재하는데 그 교사를 움직일 수 있는 중요한 동인은 교장이다. 성의 없고, 무능하며, 리더십과 비전이 없는 학교장이 존재한다고 가정해보자. 한 개인의 자질 문제로 환원하기보다는 현장에서 요구하는 교장이 드물게 배출되는 구조적 한계를 이제는 심각하게 고민해야 한다.

그렇다면 학교장의 역량을 높이는 방법은 무엇인가?

첫째, 학교장에게 필요한 직무 역량을 높이기 위해서는 관련 역량을 기를 수 있는 프로그램이나 교육 과정을 개설하고, 이를 충분히 학습하는 방식이 가능하다. 현재도 교장자격연수 과정이 있기는 하지만 한 달 겨우 넘는 과정으로 그것을 충분히 내면화할 수 있는가에 대해서는 의문이 든다.

둘째, 그가 살아온 삶을 다각도로 확인하는 방법이 가능하다. 동료와 학생, 학부모들은 그가 있었던 학교에서 어떤 삶을 살았는지를 잘 알고 있기 때문이다.

셋째, 각 학교에서 원하는 리더십과 직무 역량, 교육철학 등을 제시하고 토의토론, 발표, 면접 등을 통해 지원자 중 최적의 후보를 선택하는 방법이 가능하다. 이때 중요한 것은 승진에 필요한 어떤 점수를 획득했느냐보다는 학교를 발전시킬 수 있는 학교장의 리더십과 역량, 전문성을 갖추었느냐가 핵심이다.

물론, 학교에서 기피 업무를 도맡았고, 선호하지 않는 지역에서 근무한 경험에 대한 보상 기제가 없다면 기피 업무를 하지 않을 것이다. 어설픈 제도 변화가 현장의 어려움을 가중할 수 있다는 지적도 무시할 수 없다. 이 부분은 향후 승진 가산점이 아닌 수당 등으로 풀어가거나, 특정 지역 내지는 분야에서 뭔가를 실천했던 경험이 학교 발전에 어떻게 기여할 수 있는지 공모 과정에서 설득력 있게 제시하는 방식으로 전환할 필요가 있다.

교장공모제를 활성화 하려면

어느 날 교육청이 기계적으로 발령을 내서 오는 교장보다는 학교에서 원하는 비전과 방향, 상황을 고려하여 학교운영 계획을 잘 만들어오는 교장이 필요하다. 그것을 일방적으로 강요하기보다는 구성원들과 함께 소통하며 학교 비전을 만들어야 한다. 공모 교장 후보는 4년의 학교 모습에 대해서 고민을 하면서, 발전 방향을 약속하게 되고, 이를 이행해야 할 최소한의 책무를 지게 된다. 좋은 성과를 낸 교장이라면 4년 이후에 다른 학교에서 그 교장을 모시기 위해 경쟁할 수도 있을 것이다.

교장공모제를 활성화하기 위해서는 어떻게 해야하는가? 우선, 자율학교에서만 가능한 공모제를 일반학교에서도 가능하도록 해야 한다. 다양한 학교장 유형 중에서 무엇을 선택할 것인가에 대해서 각 학교에서는 학교운영위원회 주관 하에 의견 수렴의 과정을 거쳐야 한다. 현재는 현직 교장의 입김이 지나치게 강한 편인데, 이에 대한 견제 장치도 필요하다. 현직 교장이 반대하면 내부형 교장제는 추진이 사실상 어려워진다.

내부형 공모제의 경우, 공정성 논란이 존재한다. 일정한 네트워크가 없으면 서류 내봐야 되지도 않는다는 인식이 형성되어 있다. 이에 대한 해결책은 간단하다. 심사위원 폭을 대폭 늘리면 된다. 학교장 직선제 수준으로 학생을 포함하여 교직원과 학부모가 함께 참관하여 의견을 개진하되, 반영 비율을 조정하면 된다. 필요하면 학교 심사와 교육청 심사를 함께 진행하는 방법도 가능할 것이다.

동시에, 내부형 지정교가 많아지면 된다. 내부형 교장공모제의 경우 농어촌 지역의 작은 학교 내지는 도시의 외곽 학교에 지정해주는 경향이 있는데, 좋은 성과를 내고 있다. 도심의 학교 내지는 규모가 큰 학교에서도 가능성을 확인할 수 있는 길을 열어 두어야 한다.

교장을 하고 싶은 이들이 있다면 학교장 리더십 과정을 적어도 1년 이상 누구나 거치게 한 후에 그런 과정을 거친 이들에게 공모지원 자격을 부여하는 방법도 검토할 만하다. 기존 승진형의 길을 밟아온 이들과 경쟁하는 방식을 동시에 적용할 수 있을 것이다.

좋은 교장을 확보하기 위한 기본 요건은 무엇인가? 지원인력 풀을 우선 넓혀야 한다. 자격증을 가진 교장 후보이든, 없는 교사 후보이든 상관 없다. 우리 학교를 잘 이끌고 갈 수 있는 리더십과 역량이 더욱 중요하다. 지원자가 학교 현장에서 무엇을 어떻게 실천했고 이루었는가에 대해서 충분히 발표하고, 면접하고, 토의·토론하는 과정을 확보해야 한다. 지원자의 교육철학과 학교운영계획에 대해서도 구성원들이 충분히 들을 수 있어야 한다. 이러한 과정 자체가 학교를 발전시키는 계기가 될 수 있다.

현행 교장 승진 제도는 여러 치명적인 한계를 갖고 있다. 특히 현행 제도하에서 승진을 하려면 요소별 점수를 따야 하는데, 그 점수들이 학교장의 직무 역량과 구체적으로 어떤 상관관계가 있는가를 명확하게 설명하기 어렵다. 근무평정, 연수, 벽지 근무 점수 등이 나름의 성실성을 설명할 수는 있지만, 교장에게 필요한 직무 역량 내지는 리더십과 직접적 연관성이 높다고 보기는 어렵다.

기존의 교장 승진제는 악한 제도이고, 내부형 교장 공모제는 선한 제도이니 후자를 늘리자는 이분법적 주장을 하고 싶지는 않다. 기존의 승진 제도를 믿고 따라온 교원들에 대한 신뢰 보호도 중하다.

그러나 어떤 유형의 교장 임용 방식이 학교의 교육력을 높이는 데 유용한 방식인가에 대해 학교 자치의 관점에서 보면 승진형 제도는 한계가 명확하다. 학부모와 학생, 교직원의 관점에서 보면 교장 자격증을 소지했느냐보다는 누가 우리 학교를 잘 이끌 수 있는 적임자인가를 판단할 수 있는 기회를 어느 제도가 더 보장하는가에 관심이 있으며, 그 판단의 기회를 구성원들에게 제공하고 있느냐가 중요하기 때문이다. 이왕이면 후보자 군을 넓혀서 선발하는 방식이 좋은 교장을 발견하는 데 유리하다.

기존의 승진형 제도에도 개선이 필요하다. 현행 승진형 제도처럼 승진 점수 획득만으로 교장 승진을 확정하는 것으로는 부족하다. 기존의 승진 점수를 획득했다고 해도, 철저한 면접과 다면 평가를 통해 적임자인가를 교육청이 철저하게 확인해야 한다.

그러나 현재는 승진 점수를 따서 자격연수대상자 순위 명부 안에 들어가면 면접관 뺨만 때리지 않는다면 탈락하지 않는다. 향후 승진제는 4년 정도만 의무 보장하고, 남은 기간은 공모제만으로 지원이 가능하거나 학교장 중간평가를 제대로 하는 방법도 모색해야 한다. 중간 평가가 낮은 교장의 경우 과감하게 중임 내지는 공모 지원을 제한해야 한다.

초빙형의 경우 실질적 경쟁률이 낮고, 8년 교장임기제의 연장 수단으로 사용하고 있다는 비판을 받고 있다. 자격 발급 대상자를 늘리거나, 승진형과 초빙형(공모제) 모두 포함하여 최대 8년을 넘지 못하는 방안도 인사 순환 및 적체 해소 차원에서 검토할 만하다.

교장뿐만 아니라 교감도 매우 중요한 자리인데 교장 공모제는 있지만 교감 공모제는 아직 존재하지 않는 제도다. 교감공모제 역시 도입을 검토해야 한다.

교장 임용 제도 개혁에 나서야
  

▲ 세종시 정부세종청사 교육부에서 직원들이 업무를 보고 있다. 2022.3.17 ⓒ 연합뉴스

 
윤석열 정부는 "자유·창의에 기반해 모두를 키워주는 교육"을 목표로 세웠으며, 임태희 경기도교육감은 자율, 균형, 미래를 정책 기조로 내세우고 있다. 훌륭한 목표이고 방향이지만 추상적 구호가 아닌 체감할 수 있는 변화를 만들어내고 있느냐가 더욱 중요하다. 그 목표는 각 부서의 정책에도 스며들어야 한다.

하지만, 교장 임용 제도는 사실상 누구도 건드리지 못하는 성역으로서, 교육부와 교육청도 개혁 의제로 채택하지 않고 있다. 이해는 충분히 간다. 정책 추진자 입장에서는 약간의 변화가 누군가에게는 환호를, 누군가에게는 강력한 비난을 받을 수 있기 때문이다. '손해를 보는 소수'가 결집되면 '제도 개선에 찬성하지만 침묵하는 다수'를 이기기 어렵다. 그런 위험 부담을 교원인사 담당자들은 감내하고 싶지 않을 것이다.

정책 추진자들이 특정한 이해관계에 포섭되어 있다면 제도 개선이 본인에게도 피해가 될 수 있다. 동시에 제도 개선에 의한 내·외부 저항이 예상되는 상황에서 굳이 위험을 감수하고 싶지 않을 것이다.

이처럼 특정 주제를 정책 의제로 채택하지 않는 경우를 '무의사 결정'이라고 말하는데 교장 임용 제도가 정확히 그런 영역이다. 마치, 의대 정원 확대가 필요한 상황이어도 의사 수 확대가 어려운 상황과 유사하다. 의사들의 기대 수익 약화 내지는 악화를 가져오면 안된다는 숨어있는 기득권 보호의 논리는 의대 정원 확대를 정책 의제로 채택되지 않게 하는 무의사 결정으로 이어진다.

그러나 이런 무의사 결정의 피해는 고스란히 국민들에게 돌아온다. 선거를 통해 선출된 권력은 소수의 이익을 위해 국민 모두의 이익을 외면해서는 안 된다.

지금 윤석열 정부와 교육감은 좋은 구호만 외칠 것이 아니라 작은 제도적 개선으로 학교 교육 현장의 큰 변화를 일으킬 수 있는 개혁에 적극적으로 나서야 한다. 그 시작이 교장 임용 제도 개혁이다.

교육청과 교육부의 문서에는 미래, 자율, 자치 등을 화려하게 강조하고 있지만, 교장 임용 제도는 1953년에 제정된 교육공무원법과 1964년에 전부 개정된 교육공무원임용령의 틀에 여전히 머물러 있다. 학교를 빠르고 효과적으로 바꿀 수 있는 지름길을 두고, 돌아갈 필요도 이유도 없다. 교장이 바뀌면 학교가 바뀔 수 있기 때문이다.

* 필자 소개: 김성천은 경기도교육연구원 연구위원과 경기도교육청 장학사를 거쳐 현재 한국교원대 교육정책전문대학원에서 강의하고 있다. 교육정책디자인연구소장으로 활동하며 학습공동체를 이끌고 있다. <고교학점제란 무엇인가>(공저), <소환된 미래교육>(공저), <교육자치시대의 인사제도혁신>(공저) 등 다수의 저서를 집필하였다.

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덧붙이는 글 | [참고자료] 교육부(2021). 교장공모제 현황자료. 교육부 경기도교육청(2016). 미래학교를 준비하는 교육공무원 인사제도 혁신. 경기도교육청 조대연 외(2010). 학교장의 직무역량에 대한 요구분석. 한국교원교육연구 27(4), 293-315. 박영숙 외(2019). 교직환경 변화에 따른 교원정책혁신과제(3). 한국교육개발원