‘작은 정부’라더니…‘신관치’ 논란 확산
통신 대기업 KT의 수장 선출을 두고 여권에서 이례적으로 거친 발언을 쏟아내는 등 ‘신(新)관치’ 논란이 확산하고 있다. 통신 산업의 공적 성격을 감안해도 CEO 선출에 직접 영향력을 행사하려는 시도는 매우 이례적으로 받아들여진다. 사실 역대 정권마다 정도의 차이가 있었을 뿐, 관치 논란은 끊임없이 제기됐다. ‘작은 정부’를 표방했던 역대 보수 정권도 공기업뿐 아니라 이미 민영화된 옛 공기업 인사에 광범위하게 개입했다. 윤석열정부는 이전 정부와 같은 차원의 관치로 프레임 되는 것을 우려한 듯 인사 문제에서만큼은 신중한 기조를 보여왔다. 가령, 기업의 주요 의사 결정 기구인 이사회에 절차를 맡기되 특정한 흠결이 있는 후보자는 안 된다는 식의 ‘가이드라인’을 제시했다. 그러나 최근 KT 인사 파동을 비롯해 논란의 소지가 다분한 행보를 보이는 한편, 과점 구조의 산업뿐 아니라 다른 산업 분야에서도 잇따라 공개적인 시장 개입에 나서 혼란스러워하는 기업이 늘고 있다.
금융·통신, 공정 경쟁 촉진 계기
관치의 사전적 의미는 정부가 시장에 개입하는 것을 뜻한다. 이에 비춰, 정부의 모든 제반 행정 업무는 관치에 속한다고 할 수 있다. 한때 ‘관(官)은 치(治)하기 위해 존재한다’고 말했다가 구설수에 휘말렸던 김석동 전 금융위원장의 발언은 이런 광의의 의미와 맥을 같이한다. 사전적 의미와 달리, 시장과 재계에서는 대체로 ‘관치’에 대해 매우 부정적으로 인식하고 있는 것이 사실이다. 광의의 의미와 전혀 다른 의미로, 부정적인 뉘앙스가 짙은 협의의 관치는 정부가 민간 기업의 인사에 개입하거나, 정치적 목적성을 갖고 자원 배분이나 가격 결정에 깊숙이 관여하는 것을 뜻한다.
윤석열정부에서 협의의 관치 논란이 촉발된 분야는 금융과 통신 산업이다. 금융당국은 주요 금융그룹 회장 임기 만료를 앞둔 시점에서 지주사 이사회 의장을 불러 모으거나, 은행 예금 금리 인상에 제동을 걸었다. “현명한 판단을 기대한다”는 감독당국 수장의 말 한마디에 주요 금융지주 수장이 줄줄이 교체됐다. 금융당국 제동에 한때 6%를 웃돌 정도로 경쟁적으로 치솟던 은행권 수신 금리는 최근 5% 미만으로 주저앉았다. 통신 산업에서는 경쟁 체제를 도입하겠다며 목소리를 높이는 한편, KT 같은 소유 구조 분산 기업을 향해서는 차기 대표이사 선출 과정의 공정성을 도마에 올렸다.
물론 금융과 통신은 공적 성격이 강한 산업이라는 점에서 정부의 시장 개입이 일정 수준 용인될 수 있고 때로는 필요할 때가 있다. 금융권 예수신 금리에 대해 경고의 목소리를 내거나, 통신 산업 경쟁 체제를 조성하겠다는 ‘관치’ 그 자체를 부정적인 의미의 관치로 비난하기는 힘들다.
가령, 금융당국이 수신 금리 인하를 압박하고 나선 것도 부정적 의미의 관치로만 치부하기 힘든 측면이 있다. 미국발 금리 인상으로 우리 시장금리가 치솟아 가계 부채 부담이 눈덩이처럼 커졌다. 이런 가운데, 강원도 레고랜드발 부동산 ABCP(자산유동화기업어음) 시장에서 발화된 불길이 회사채 시장으로 옮겨 유동성 경색이 우려됐다. 금리를 높여 회사채를 찍으려 해도 매수 주체가 실종된 상황에서 은행권의 수신 금리마저 오를 경우 실물 시장의 유동성 경색이 더 심화할 수 있는 상황이었다. 정부가 나서지 않을 수 없는 상황이었던 셈이다.
한편에서는 기업 스스로 관치 논란을 자초한 측면이 있다는 지적도 드세다. 특히 금융과 통신 산업은 정부의 인허가 없이는 시장 진입 자체가 불가능한 특수 산업이다. 공적 자원을 다룬다는 점에서 경쟁 강도를 제한하고 소수의 플레이어에게만 엄격한 규칙 아래 시장 문을 열어준 것이 사실이다.
금융권이 지난 수십 년간 부동산담보대출 등에 사실상 중독된 채 금리 변동에 따라 ‘땅 짚고 헤엄치기’ 식의 안일한 영업을 해온 것도 어느 정도 맞는 말이다. 가령, ‘중도상환수수료’ 면제 조치를 두고 은행권에서는 ‘신관치’라며 반발이 거셌지만 소비자 반응은 싸늘했다. 중도상환수수료를 물리는 것 자체는 은행의 고유 권한이다. 대출은 거래 상호 간의 약속인데, 채무자가 서로 약속한 대출 기한을 지키지 않고 중간에 일방적으로 원금을 상환할 경우 금융기관은 이 원금을 재투자해야 하는 위험에 노출된다. 이 위험 부담에 대한 대가를 수수료라는 형태로 일부 받아가는 것이다. 다만, 문제는 은행권의 수수료 정책이 대출 종류나 신용등급과 무관하게 획일적이라는 데 있다. 미국에서는 금리 변동 위험을 은행이 지는 고정금리 대출에만 중도상환수수료를 부과한다. 국내 은행은 대출금 잔액에 일괄적으로 매기는 1.2~1.5% 수준의 중도상환수수료로만 매년 3000억~4000억원의 수익을 번다.
특히 고금리로 국민 부담이 가중되는 상황에서 은행이 사상 최대 실적을 기록하고 역대급 성과급으로 논란을 빚자 정부가 개입할 명분을 은행 스스로 제공했다는 지적이다. 전직 금융위 관료는 “주인 없는 금융지주의 회장은 성과급으로 인기 관리를 하면서 ‘친위대’로 이사회를 장악하면 얼마든지 셀프 연임이 가능한 구조”라며 “방만 경영을 하다 위기를 맞았을 때는 공적 자금을 빌려 기사회생한 은행권이 성과급 잔치를 지적하는 정부를 향해 관치라고 목소리를 높이는 것은 어불성설”이라고 지적했다.
통신 산업도 마찬가지다. 지난해 11월 5G 주파수 할당 관련, 정부는 통신 3사에 대해 할당 취소 등 초강수를 뒀다. 정부는 KT와 LG유플러스에 28㎓ 5G 주파수 대역을 반납하라는 조치를 내놨다. 28㎓ 대역 주파수는 최대 속도가 롱텀에볼루션(LTE) 4G에 비해 약 20배 빨라 ‘진짜 5G’로 불린다. 통신 3사는 사업성이 더 좋은 3.7~4㎓ 대역 주파수와 달리, 28㎓ 대역 주파수는 수요가 불명확하다는 이유로 설비 투자를 거의 하지 않았다. 대통령실 안팎에서는 “통신사들이 국가 기간 인프라로 막대한 돈을 벌면서 망 설비 고도화에는 관심을 갖고 있지 않다”는 불만이 큰 것으로 알려졌다.
인사 개입 땐 ‘낙하산’ 논란 재연
금융과 통신에서 기업 스스로 초래한 부정적인 정체성 문제가 있음에도 불구하고 최근 관치 논란이 들불처럼 확산한 데는 몇 가지 이유가 있다는 게 전문가 진단이다. 무엇보다 금융과 통신 산업에서조차 정당성을 확보한 광의의 관치로 규정하기 힘든 대목이 적지 않다는 점이 시장 우려를 키운다.
관치가 시장 참여자에게 정당성을 확보하기 위해서는 몇 가지 전제 조건이 확보돼야 한다. 첫째, 정부가 공개적인 방식으로 개입에 나설 만큼 시장이 자율적인 조정 기능을 상실하고 파행적으로 운영되고 있는지에 관한 판단이다. 시장에서 자율적으로 효율적인 자원 배분이나 가격 형성이 이뤄지지 못하고 있다면 정부가 개입하는 것이 백 번 타당하다. 둘째, 개입 방식의 절차적 정당성에 관한 판단이다.
그러나 최근 정부의 관치는 이런 조건에 비춰 미흡한 점이 적지 않다는 게 전문가 중론이다. 안동현 서울대 경제학부 교수는 “금리라는 ‘가격 변수’를 직접 통제하는 방식이 과연 효율적이냐 하는 데는 의문이 있다”고 말했다. 익명을 원한 금융권 사외이사는 “은행도 상법상 엄연한 주식회사로 이사회와 주총 등 의사 결정 구조가 갖춰져 있다”며 “이런 구조를 모두 건너뛴 채 금융당국이 수신 금리 인상에 대해 ‘이자 장사’ 운운하며 부도덕한 집단으로 여론 몰이를 하는 것은 온당치 못한 처사”라고 목소리를 높였다.
섬세한 정책 역량 부족 도마
관치 논란이 확산하자 대통령실은 ‘공공성 있는 분야(대상)’에서 ‘공정경쟁 촉진(수단)’을 통해 ‘국민 혜택을 증대한다(목표)’는 세 가지 원칙을 제시했다. 시장자유주의 원칙은 확고하다고도 밝혔다.
정부의 설명에도 재계에서는 관치 불똥이 어디까지 튈지 예의 주시하는 모습이다. 대체로 공적 성격이 강한 금융과 통신 산업을 ‘정당성을 확보한 관치’의 마지노선으로 받아들이는 가운데, 이외 영역으로 개입 범위가 확장하고 강도가 올라갈 가능성을 우려하는 분위기가 팽배하다. 우려스러운 대목은 이미 경쟁 촉진, 물가 규제 등의 공적 목적과 거리가 먼 분야에서도 잦은 빈도와 거친 방식의 정부 개입이 이뤄지고 있다는 점이다. 특히 민간 기업 인사에 포괄적 영향력을 행사할 경우, 이는 사실상 부정적 의미의 관치라는 게 시장과 재계 인식이다.
차기 수장 선출을 놓고 정치권과 극한 갈등을 빚은 KT 사태가 대표적이다. 통신 산업 경쟁을 촉진하겠다는 것은 광의의 관치로 볼 수 있지만, 인사에 개입하겠다는 것은 협의의 부정적 관치로 해석될 수밖에 없다는 게 기업인들 시각이다. 실제 당초 33명의 면접 후보군이 공개된 뒤 통신업계에서는 “현 정부와 코드가 맞는 윤진식 전 산업부 장관이 낙점된 것 같다”는 소문이 파다했다. 공직에서 윤 전 장관과 인연이 있다고 알려진 대통령실 특정 비서관이 그를 밀고 있다는 뒷말도 따랐다. 예상과 달리, 윤 전 장관을 포함 여권 출신 인사들이 쇼트리스트에 들지 못하자 정치권과 대통령실은 KT를 재차 압박했다. 국민의힘 소속 국회 과학기술정보방송통신위원회 위원들은 지난 3월 2일 기자회견을 열고 “이권 카르텔을 유지하려는 전형적인 수법”이라고 주장했다. 대통령실에서도 이번 KT 대표이사 선출 과정에 문제가 있다는 인식을 보였다.
공적 목적을 띤 시장 개입의 경우도 현 정부가 산업에 대한 섬세한 이해와 이에 기반한 정책 역량이 부족하다는 지적이 비등하다. 소주 가격 규제가 산업에 대한 얕은 인식을 드러낸 단적인 예다. 주류업계와 자영업계에 따르면, 최근 소주 소매가격 인상이 가팔랐던 것은 소주 출고가 인상이 아니라 자영업자들의 자체적인 가격 인상 때문이다. 실제 소주 출고가는 많아야 10% 중반, 가격으로는 적게는 50원, 많게는 100원 정도가 올랐지만 실제 주류 가게에서 매겨지는 소비자 가격은 최소 1000원 단위로 오른다는 게 주류업계 설명이다.
소주 원가 구조를 뜯어보면, 소주 제조 가격은 소주병, 박스, 포장 등을 포함해 600원 정도에서 결정된다. 여기에 72%의 주세와 21.6%의 교육세가 붙어 출고 가격이 되고 10%의 부가가치세가 더해져 유통된다. 부가가치세를 더한 소주 가격은 보통 1000원 초반대다. 다만, 소주 같은 주류는 유통면허가 없는 제조사가 직접 소매점에 공급할 수 없으므로 주류 도매사를 중간에 낀다. 이때 도매 업체에서 소주 가격에 얹는 마진율이 20% 초중반이다. 주류 도매사가 최종적으로 음식점에 공급하는 소주 가격은 1500원 안팎에서 형성된다.
하지만, 실제 식당에서 소비자가 사 먹는 소줏값은 5000원 안팎이다. 이는 소주 가격 결정이 전적으로 소매업소 점주에게 달려 있기 때문이다. 외식업계 관계자는 “최근 임대료, 인건비, 식재료 등 원가가 거의 다 올랐지만 이를 메인 메뉴인 음식값에 즉각 반영하기는 힘들다”며 “술값을 1000원이라도 올려 원가 인상 요인을 어느 정도 상쇄하려는 것”이라고 털어놨다.
공공재에 대한 윤석열정부 인식이 지나치게 포괄적이라는 비판도 제기된다. 윤 대통령은 지난 1월 말 금융위원회 업무보고에서 “은행은 공공재 측면이 있기에 공정하고 투명한 관리가 중요하다”고 말해 금융·통신 산업을 두고 때아닌 공공재 논란이 빚어졌다.
경제학에서는 공공재를 비경합적(누구나 사용 가능)이며 비배제적(대가를 지불할 필요 없음)인 성격의 재화와 서비스로 정의한다. 엄밀히 말해, 은행과 통신조차도 ‘공공재’라고 판단할 근거는 없다는 게 재계 인식이다. 가령, 통신 산업의 경우 주파수 자체는 공공재에 해당하지만 5G를 비롯한 기간 통신망은 통신사가 경매를 통해 비싸게 구매한 주파수에 막대한 설비 투자를 더해 완성된다. 설비 투자와 이에 따른 상각비용 회수를 뼈대로 하는 통신 산업을 공공재라고 규정할 근거는 희박하다. 은행 산업도 다르지 않다. 금융이 갖고 있는 공적 기능과 시스템 리스크로 전이될 가능성 등을 종합적으로 고려해 정부의 인허가라는 특수한 규제 아래 두는 것이지, 금융 산업을 공공재로 규정할 수는 없다는 게 전문가들의 지배적 견해다.
사정이 이렇다 보니 기업 현장에서는 당혹스럽다는 게 솔직한 속내다. 정부의 이런 인식을 반영하듯 기업 일선으로 ‘모피아’와 검사 출신이 득세한다는 우려의 시선도 제기된다. 정부가 노골적으로 ‘낙하산 인사’를 앉히지 않았을 뿐 일련의 사건과 언어를 통해 엿보인 산업에 대한 인식은 이미 기업들에 강력한 신호로 작용하고 있단 지적이다. 대기업 대외협력 부문 임원은 “물가 통제를 명분 삼아 기업의 원가 구조에 사실상 개입한 상황”이라며 “정부의 시장 개입 강도가 점차 강해질 것 같아 우려스럽다”고 털어놨다.
정부 개입, 혼란만 초래 비판…자의적 판단 경고
프리드먼 등 통화주의자들이 작은 정부를 주장한 근거는 크게 두 가지다. 첫째는 구축 효과다. 가령, 정부가 확장 재정을 위해 국채를 발행하면 시장에 채권 공급이 늘어나고 이는 채권 가격 하락(금리 상승)으로 이어져 민간 부문 투자를 외려 위축시킨다. 이에 따라 정부의 지출 증가가 투자 감소로 상쇄되면 경기 회복 효과를 기대할 수 없다는 논리다. 또 한 가지 근거는 정책 시차(Policy Lag)다. 통화주의자들은 정책 시차 때문에 정부 개입이 오히려 혼란을 키운다고 비판했다. 이런 시차 때문에 프리드먼은 정부가 자의적 판단을 삼가고 사전에 정한 규칙에 따라 경제 정책이 운영돼야 한다고 강조했다. 물론 통화주의자들이 정부가 마냥 손을 놓고 있어야 한다고 주장한 것은 아니다. 정부는 엄격한 준칙에 기반한 통화 정책에만 주력하고 나머지는 민간에 맡기면 경제는 효율적으로 작동한다는 것이다. 다만, 불가피하게 통화 이외의 영역에 개입하더라도 개입의 폭을 최소화해야 한다는 주장이다.
[본 기사는 매경이코노미 제2200호 (2023.03.15~2023.03.21일자) 기사입니다]
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