尹 정부 성공을 위한 민·관합동위원회..아젠다 설정하는 협력적 거버넌스 형태로
지금 새로운 정부가 출범한 지 한 달여를 넘기고 있다. 포스트 코로나 시대의 도래, 신냉전의 조짐을 보이는 국제 정세, 부동산과 경제 문제 등 국내외 위기 극복과 시대 전환의 요구가 여느 정부 때보다 크다. 공정과 상식의 바탕 위에 21세기 새로운 도약의 시대를 성공적으로 열어가야 할 새 대통령의 부담도 국민들의 기대만큼 크고 무거울 것이다.
대통령의 성공과 실패의 조건으로 5년 단임제, 업무의 복합성과 불확실성, ‘청와대 정부’ 등이 거론된다. 짧은 임기 내에 불확실한 상황 속에서 복잡한 현안을 처리하여 가시적이고 구체적인 성과를 내야 하는 대통령의 입장에서는 정치적으로 민감한 현안에 대해 소극적이고 조직 이해에 민감한 관료보다는 지근거리에서 충성하는 청와대 비서들에게 더 의존하게 된다는 것이다. ‘청와대정부’라는 말은 대통령의 과도한 의존으로 권력이 집중된 청와대 비서실이 보좌기구의 역할을 넘어 국정 전반에 개입하고 실질적인 권력을 휘두르는 현상에서 비롯되었다. 이는 부처의 자율성을 축소하고 정책 집행의 비효율성을 초래한다. 여기에 더해 비판과 견제를 권력기관을 통해 억압하는 현상을 두고 ‘제왕적 대통령’이라는 비판이 지속되었다.
새 정부는 ‘제왕적 대통령’의 잔재를 청산하고 ‘국민과 함께하는 대통령’의 실현을 위해 새로운 시도를 하고 있다. 윤석열 대통령 후보의 공약집과 제20대 대통령직인수위원회 백서를 보면, 청와대 개방과 대통령 집무실 이전과 함께 대통령실 민·관합동위원회를 운영하여 다양한 분야와 계층의 참여를 확대하고 국민의 실질적 정책 제안과 결정 권한을 강화하겠다고 한다.
그런데 지금까지 민·관합동위원회의 구성 형태에 대해 알려진 것은 매우 적다. 다만, 지난달 10일 전후 일부 언론에 의해 “구체적인 구상이 이루어지지 않았다”는 것과 “정책 결정권 없는 자문위원회 형태”가 될 수 있다는 내용이 보도되었다.
사실 대통령비서실에 민·관합동위원회를 구성하는 것은 쉽지 않은 몇 가지 고민이 있을 수 있다. 우선 이러한 형태의 국정 운영 사례를 찾기 어렵고, 자문위원회 형태가 된다면 기존 대통령 위원회들과의 차별화 문제가 제기될 수도 있다. 분야별로 민·관합동위원회를 구성할 경우 수석비서관실·각 부처와 중복되는 업무와 권한의 조정이 필요할 수도 있다. 무엇보다 수시 소집과 빠른 의사 결정, 비밀보장·권한과 책임소재의 비중이 큰 업무는 위원회형 조직이 감당하기 어렵다는 점 등이다. 이러한 한계를 극복하고, ‘제왕적 대통령제’의 덫에서 벗어나 ‘국민과 소통하는 국정 운영’을 실천하기 위해서 대통령실 민·관합동위원회를 구성해야 한다면, 민·관협력 거버넌스 시스템을 원용할 것을 제안한다.
민·관협력 거버넌스는 정부와 민간의 다양한 행위자와 이해관계자가 사회 문제 해결 과정에 참여하여 다양한 방식의 상호작용을 통해 사회 문제를 해결하고 공공서비스를 제공하는 새로운 통치방식으로 정의된다. 협력적 거버넌스는 정부조직의 한계를 초월하여 범부처, 범사회적인 참여와 동원이 가능한 민·관협력 네트워크를 구축할 수 있으며, 이를 통해 신속한 사회 문제 해결에 필요한 다양한 자원과 조직역량을 확보할 수 있다. 또한 민간 참여로 창의성과 개방성과 유연성이 보완되어, 규범과 통제를 우선하는 정부 관료제의 한계를 벗어나 참신한 정책혁신과 새로운 공공가치를 창출하고, 시대와 환경의 변화에 빠르게 대처할 수 있다. 무엇보다 시민 사회와 이해당사자들을 직접 참여시킴으로써 정책의 질에 대한 검토와 정책 순응성을 사전에 확보할 수 있는 장점을 가진다.
민·관합동위원회는 우선 협력적 거버넌스에 적합한 아젠다(agenda)를 선정하고 그 아젠다의 특성에 맞추어 구성할 것을 제안한다. 업무와 권한의 중복 문제로 인해 정책 결정권을 부여하지 않는다고 하더라도 정책 집행에 대한 감시와 평가의 기능을 부여하면 어느 정도 역할 가능성을 확보할 수 있다. 아울러 권력의 핵심 한가운데서 개혁을 추진하는 일은 그만큼 통치권자의 추진력이 뒷받침되어야 한다. 따라서 민·관협력 거버넌스 형태의 민·관합동위원회를 대통령 직속기구로 구성하고, 그 아래 아젠다별 세부 민·관합동위원회를 구성하는 것이다.
협력적 거버넌스의 구축에는 자발적 참여와 협력이 중요하지만 원초적 단계에서는 정부의 주도적 역할이 필요하다. 우선 거버넌스를 준비하는 거버넌스인 메타 거버넌스 형태로 총괄기획운영조직을 구성하여, 아젠다 선정과 운영 프로세스, 조직 구조와 권한 등을 해당 아젠다의 특성에 맞추어 세부 위원회로 조직할 것을 제안한다.
아젠다의 선정은 여러 부처나 기관이 함께 관련되어 권한과 업무의 경계가 명확치 않고 방치되는 문제나 어느 한 부처나 기관이 맡아 해결하기 부담스러운 이슈를 우선 과제로 선정할 것을 제안한다. 조직 구성에는 대통령실과 해당 부처 담당자들은 물론 민간전문가, 기업, 시민사회, 이해관계자 등이 함께 참여하여 다양한 상호 작용과 협력이 이루어질 수 있도록 하는 것이다. 특히 정책의 효과도 부채도 감당해야할 미래세대의 참여가 중요하다.
협력적 거버넌스 형태로 민·관합동위원회를 구성하는 것은 ‘국민과 소통하는 국정운영’이라는 약속의 실천뿐 아니라 권력분산과 국민 참여를 통해 합리적인 정책과정을 수행함으로써 성공하는 정부로 나아가는 초석이 될 수 있다. 언제나 완벽한 제도와 정책은 없다. 문제가 있으면 해결책을 찾고 단점을 보완해나가야 한다. 오랜 거버넌스 연구자로서 새 정부의 희망찬 시도와 성공을 향한 의지를 기대한다.
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