"사유재산 침해" vs "공공이익"..변창흠표 토지수용 논란

'83만가구 공급' 2·4 대책 공방
용산구 쪽방촌 수용 등 반발 심해
정부는 "정당 보상, 문제 없다"

변창흠

정부가 공공주도로 전국에 83만 가구를 공급하겠다는 2·4대책은 정부의 표현대로 ‘새로운 모델’이다. 지금까지 정비사업에 공공이 개입해 관리자 역할을 하려는 시도는 많았지만, 이번 대책은 차원이 다르다. 공공이 민간의 땅을 수용해 땅 소유권을 갖고 사업을 시행한다. 정부는 기존의 틀을 깨기 위해 지금까지와 다른 법 근거를 갖고 오고, 기존 법도 많이 개정할 참이다.

특히 역세권 등을 개발해 20만 가구를 공급하는 도심공공주택복합사업의 경우 외곽의 신도시 개발에 쓰던 ‘공공주택특별법’(공특법)을 토대로 한다. 통상적으로 도심개발을 할 때 도시및주거환경정비법(도정법)을 근거로 하는 것과 다르다. 물론 선례가 없는, 사상 초유의 법 적용에는 이유가 있다.

①공공이 땅 소유권을 갖는다=공특법은 공공이 미개발 택지를 수용해 개발하기 위해 만든 법이다. 민간의 소유권을 그대로 두고 정비사업을 진행하는 도정법과 개념이 전혀 다르다. 공특법은 당초 공공택지에 임대주택을 공급하기 위해 만들어졌지만, 이명박 정부 시절 분양도 가능하게 바뀌었다. 통상 3기 신도시처럼 신도시를 개발할 때는 공특법을 토대로 한다. 지구 발표 전까지 기밀로 유지하고 이후 토지주 동의 절차 없이 땅을 전면 수용해 공공택지로 바꾼다. 공공 입장에서는 법에 기초한 정당보상을 통해 소유권을 수용하는 것이고, 토지주는 소유권이 헐값에 넘어간다고 반발할 수 있다.

공특법은 그동안 개발제한구역(그린벨트)과 같은 미개발 택지에 적용해온 터라 큰 문제가 없었다. 하지만 변창흠 국토교통부 장관은 이를 이해관계가 복잡한, 도심의 금싸라기 땅 개발에 적용할 계획이다.

서울 용산구 동자동 서울역 쪽방촌 정비사업이 첫 사례다. 이곳은 기존 공특법을 적용한다. 주민 동의를 받지 않아 “사유재산 침해”라는 반발이 심하다. 그래서 7월 내 후보지를 정할 예정인 도심공공주택복합 사업에는 개정한 법을 적용한다. 기존 공특법에는 없는 토지 등 소유자(3분의 2)의 동의 절차를 넣고, 사업지에 살지 않는 다주택자에게도 입주권을 준다는 방침이다.

②공공의 수용권은 만능인가=2·4대책에는 수용권이 전방위로 등장한다. 13만6000가구를 공급하겠다는 공공 직접시행정비사업(재건축·재개발)도 땅을 수용하는 방식이다. 이를 위해 도정법을 개정한다. 3만 가구를 공급하겠다는 도시재생을 통한 주거공급에도 수용권이 등장한다. 모든 수용 절차에는 조합원이나 토지 등 소유자 3분의 2 동의를 전제로 하지만, 기존 정비사업(4분의 3 동의)보다 동의율이 낮다. 국토부의 한 관계자는 “3분의 1이 동의하지 않더라도 그냥 사업을 하겠다는 게 아니라 끝까지 협의해 나갈 것”이라고 설명했다. 하지만 빠른 사업 시행이 관건이라 끝장 협의가 가능할지 미지수다.

사유재산 침해 논란에 정부는 ‘공공의 이익’과 ‘정당보상’으로 문제없다는 입장이다. 공공이 주도하면 사업을 빨리 할 수 있고, 토지주에게 기존 사업 대비 10~30%포인트 높은 수익률을 줄 수 있으며, 민간 주도와 달리 공공성을 띄기에 세입자부터 소유주까지 모두가 만족할 수 있는 사업이라고 강조한다.

하지만 개발사업에서 정당보상은 늘 갈등의 씨앗이 됐다. 박일규 법무법인 조운 대표변호사는 “토지주는 땅의 미래 개발이익까지 바라보지만, 공공 수용자는 개발이익을 배제하고 현재 가치로 배상하기 때문에 토지주 입장으로 보면 정당보상일 수 없고 갈등이 생긴다”고 말했다.

한은화 기자 onhwa@joongang.co.kr