저출생 정책 왜 실패했나 봤더니... "'진짜 문제'에 접근하지 않아서"

국회예산정책처, 자체 학술지에서 '저출생 대책은 왜 실패했는가' 다뤄

【베이비뉴스 전아름 기자】

그동안 정부의 저출산 대응이 효과를 못봤나 살펴보니 '이런' 이유 있었다. 접근이 쉽고 효과가 빨리 나타날 수 있는 문제에만 집중하고, 해결에 시간이 오래 걸리는 가치관과 문화에 대한 문제는 인식도, 대응도 늦었던 탓이다. ⓒ베이비뉴스

접근이 쉽고 효과가 빨리 나타날 수 있는 문제에만 집중하고, 해결에 시간이 오래 걸리는 가치관과 문화에 대한 문제는 인식도, 대응도 늦었던 점이 그동안 정부의 저출산 대응이 효과를 못봤던 이유 중의 하나라는 분석이 나왔다.

국회예산정책처는 20일 자체 학술지 '예산정책연구' 제13권 제3호에서 김지영 이투데이 인구정책전문기자 '저출생 대책은 왜 실패했는가'를 게재했다. 

김지영 이투데이 기자는 "제3차 기본계획 이후 저출산 대응이 효과를 내지 못한 배경을 정책의제 관점에서 살펴보고, 이를 분석한 결과 저출산의 실체적 정책문제는 혼인 지연과 출산 감소에서 혼인 감소, 수도권 인구집중으로 확장됐음에도 인지적 정책문제는 상당 기간 혼인 지연, 출산 감소에 머물렀다"라며 "실체적 정책문제로서 출산 감소는 2010년 이후 해소됐으나, 모든 기본계획에서 주요 정책문제로 인식됐다. 혼인 감소는 뒤늦게 정책문제로 인식됐으나, 주요 문제로 부각하지 않았다"고 지적했다. 

김지영 기자의 글에 따르면 제2차 저출산 대응 기본계획 수립기인 2010년 이후 25~29세 가임 여성의 서울 쏠림 현상이 관찰됐음에도 4차 기본계획 수립기까지 인지적 정책문제에서 배제됐다. 김지영 기자는 "정책도구는 출산 감소에 집중되고, 인지적 정책문제에서 벗어난 정책도구, 특히 수도권 인구집중에 대응한 정책도구는 개발되지 않았다"고 전했다.

결혼을 미루는 '혼인 지연' 현상은 제1차 기본계획에서부터 주요 정책문제로 인식됐지만 정책 도구에서 차지하는 비중은 미미했다. "단기적 성과 창출에 집중하고, 새로운 정책을 도입하는 데 소극적인 경로의존적 정책결정의 결과"라며 "혼인 지연·감소는 주거, 노동, 지역이동, 가치관 등 다양한 요인이 얽혀있어 단기적으로 성과를 창출하기 어렵다"고 김지영 기자는 보고서를 통해 전했다.

김지영 기자는 "혼인 감소는 뒤늦게서야 정책 문제로 인식되고, 수도권 인구집중은 제4차 기본계획까지 문제로도 인식되지 않았던 반면에 출산 감소는 실제 심각성과 무관하게 모든 기본계획에서 주요 정책문제로 인식됐다"고 분석했다. 이에 대한 근거로는 "졸속으로 또는 편견적으로 정책문제를 정의할 때 정책문제를 틀리게 정의할 수 있으며, 애초에 틀린 정책문제를 해결하려고 하면 정책이 실패할 위험이 커진다"(사공영호, 2015)는 타 논문의 내용을 인용했다.

또한 김지영 기자는 "어떤 정책이나 제도가 특정한 경로에 진입하면 나중에 그 경로가 비효율적이라는 것이 인지돼도 기존 경로에서 이탈하지 못하는 관성"을 뜻하는 '경로의존성'(윤광재, 2023)을 언급하며, "재정 투입으로 비교적 단기에 효과를 볼 수 있는 출산 감소와 달리, 취업과 주거, 가치관 등 여러 요인이 얽혀있는 혼인 지연·감소는 개별 정책으로 해결이 어려운 구조적 문제다. 이는 정부가 그간 혼인 지연·감소를 정책문제로 인식하면서도 소극적으로 대응해온 원인 중 하나"라고 지적했다.

김지영 기자는 "저출산 대책이 실패한 데는 잘못된 정책문제 인식과 경로의존적 정책도구 활용이 상당한 영향을 미쳤을 것으로 보인다. 특히 정책도구는 실체적 정책문제가 아닌 인지적 정책문제에 의존적이므로, 잘못된 정책문제 인식은 효과적인 정책도구 발굴의 장애물로 작용할 수 있다"고 주장했다.

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