'푼돈 기본소득'을 위한 변명

[기고] 선별 차등지원이 가난한 이들을 빈곤의 덫에 빠뜨린다

[유종성 가천대학교 정책학 교수]
모두에게 같은 금액을 지급하면 소득재분배 효과가 없을까?

이재명 더불어민주당 대선 후보가 전국민 100만 원, 청년 200만 원의 기본소득 공약을 발표하자 야당뿐만 아니라 여당 내부에서도 비판이 쏟아졌다. 전국민에게 나눠주려니 푼돈밖에 안 되어 실질적 도움이 되지 않는다, 따라서 어려운 사람들에게 더 집중적이고 차등적인 지원을 해야 한다는 것이었다.

연 25만 원이면 월 2만여 원, 연 100만 원이면 월 8만여 원의 푼돈에 불과하다는 비판에 대하여 이재명 후보는 이같은 소액도 가난한 이들에게는 결코 적은 금액이 아니라고 대응했다. 연100만 원이면 4인가족에게는 연 400만 원, 월 30만 원이 넘는 금액이다. 이 후보는 혼자서 아버지를 간병하다가 더는 감당하지 못하고 죽음에 이르도록 방치함으로써 존속살인죄로 징역 4년형을 선고받은 22세 청년이 쌀값 2만 원을 빌리고자 했던 사례를 들기도 했다. 송파 세모녀의 경우 연 300만 원, 또는 월 25만 원의 기본소득은 최저생계비에 턱없이 모자라긴 하지만, 극단적 선택에까지 이르지는 않게 할 수 있는 밑받침이 되었을 수도 있다.

기본소득을 반대하는 이들이 흔히 하는 주장이 기본소득은 모두에게 똑같은 금액을 주니 재분배효과가 없다는 것이다. 그러나 이는 전적인 오해이다. 가령 모든 개인에게 100만 원을 지급하면, 자신이 번 소득이 100만 원인 사람은 소득이 두 배로 늘고, 소득이 1000만 원인 사람은 10% 증가하며, 1억원인 사람은 불과 1% 증가에 불과하다. 동일금액의 보편적 지급이 소득불평등을 크게 개선하는 효과가 발생한다(유종성, 2018).

소액 재난지원금의 놀라운 소득재분배 효과

실제로 이러한 소득재분배 효과가 2020년 봄의 전국민 재난지원금과 2021년 가을의 88% 국민에 대한 재난지원금 사례를 통해 입증되었다. 2021년 2분기(4월-6월) 통계청 가계동향조사의 소득 5분위별 가구당 평균소득을 보면, 1분위부터 4분위까지는 지난해 2분기 보다 소득이 감소하였고 5분위만 소득이 증가하여 소득불평등이 확대되었다. 지난해와의 차이를 보면 모든 분위에서 근로소득과 사업소득은 다소 상승하였는데, 공적이전소득이 모든 소득분위에서 감소하였다. 공적이전소득이 하위 20%인 1분위는 가구당 평균 월 13만 원 감소하였고, 상위 20%인 5분위는 가구당 평균 월 32만 원 감소하였다. 1분위보다 5분위의 감소액이 더 큰 이유는 가구당 평균 가구원수가 1분위는 1.49명, 5분위는 3.26명으로 재난지원금이 가구원수에 따라 다르게 지급되었기 때문으로 보인다.

1분위 가구당 월 13만 원의 공적이전소득 감소는 가구원 1인당 평균 월 8만7000원의 감소와 같다. 만일 금년 2분기(4월-6월)에 1인당 25만 원(월 8만3000원)의 보편적 재난지원금 또는 재난기본소득을 지급했더라면, 1-4분위 가구의 소득 감소가 없었을 것이고, 5분위배율은 9.6에서 8.7로 감소했을 것이다.

1분위 가구에는 월 13만 원의 공적이전소득 감소가 가구소득(월 평균 96만6000원)의 13.5%를 차지하는 반면, 5분위 가구에는 월 32만 원의 공적이전 감소가 가구소득(월 평균 924만1000원)의 3.5%에 불과하다. 가구당 시장소득(근로+사업+재산소득) 기준으로는 공적이전소득 감소가 1분위 가구 시장소득의 39.1%, 5분위 가구 시장소득의 3.9%에 해당하여 이처럼 낮은 수준의 보편적 재난지원금이 저소득 가구에 미치는 영향이 얼마나 큰지를 알 수 있다. 즉, 저소득 가구의 경우는 더 적은 금액이라도 더 큰 영향을 미치며 고소득 가구에는 더 큰 금액이라도 더 적은 영향을 미친다. 또한, 이 사례는 기본소득은 부자나 가난한 자나 동일 금액을 지급하기 때문에 재분배효과가 없다고 하는 주장이 틀렸음을 명확하게 보여준다.

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2021년도 3분기(7-9월) 가계동향조사 결과는 2분기와 정반대의 모습을 보인다. 이번에는 전국민의 88%에게 1인당 25만 원의 재난지원금이 지급되어 모든 소득분위에서 공적이전소득이 지난해보다 증가했다. 그 결과 모든 소득분위의 가구소득이 증가하였고, 소득격차는 상대적으로 감소하여 지난해 3분기보다 소득분배가 개선되었음이 나타난다. 3개월간 1인당 25만 원, 또는 1인당 월 8만3000원의 적은 금액이 저소득층에게는 가구소득의 10% 이상을 차지하여 소득분배에 미치는 영향이 결코 작지 않았다.

25만 원씩 연4회로 연 100만 원의 전국민 기본소득을 지급하면 1분위는 가계소득이 평균 13% 증가하고, 2분위는 평균 7% 증가한다. 전국민의 40%에게 상당히 유의미한 가계소득 증가가 이루어진다. 여기에 청년기본소득을 포함하여 아동, 노인, 장애인, 농어민 등에게 추가적인 기본소득이 지급되면 소득분배 개선에 적지 않은 효과가 기대된다.

선별 정액지원: 소득역전의 불공정성

물론 같은 예산으로 모두에게 동일금액의 기본소득을 지급하는 것보다 저소득층을 선별하여 더 많은 금액을 지급하면 소득분배 개선에 더 큰 효과가 있을 것이다. 적은 예산으로 단기간에 빈곤 해소 및 불평등 완화에 더 큰 효과를 낼 수 있다는 장점이 있다.

그러나 선별 지급에는 다음과 같은 문제들이 따른다. 첫째, 선별 기준 설정의 어려움이다. 지급 대상을 소득만을 기준으로 할지, 소득과 재산을 다 고려한다면 재산의 소득환산율을 얼마로 할지, 부동산, 금융자산, 사업자산 등 자산의 종류에 따라 달리 취급할지, 총자산을 기준으로 할지 부채를 뺀 순자산을 기준으로 할지 등을 정해야 한다. 쉽지 않은 문제이다. 가령 소득만을 기준으로 한다면, 같은 소득이지만 자기 집을 가진 경우와 비싼 월세를 내고 사는 경우를 동일하게 취급하는 문제가 발생한다. 소득과 함께 부동산만을 고려한다면, 소득과 부동산은 비슷하지만 고액의 금융자산을 가진 사람과 그렇지 않은 사람을 같이 취급하는 것이 정당한가 하는 문제가 발생한다.

둘째, 선별기준에 합의하더라도 소득과 재산을 조사하기가 쉽지 않고, 엄청난 행정비용이 소요된다. 사실 첫째 문제와 둘째 문제는 연동되어 있다. 정부가 하위 88%에게 재난지원금을 지급하기로 하면서 건강보험료를 선별기준으로 정한 이유는 건강보험료 이외에는 소득과 재산을 조사할 마땅한 자료가 없기 때문이다. 건강보험공단 이외에 정부의 어떤 기관도 전국민의 소득과 재산 정보를 가지고 있지 않다. 그런데, 건보의 소득과 재산 자료는 불완전할뿐만 아니라 직장가입자와 지역가입자의 보험료 부과기준이 다르다. 따라서 건강보험료를 기준으로 하는 선별에는 필연적으로 공정성 시비가 따른다. 특히, 은퇴 후 소득은 없는데 얼마간의 재산 때문에 높은 건강보험료를 내는 지역가입자들은 88% 재난지원금에서도 배제되었다. 이 때문에 건보 지역가입자 중에서 많은 불만이 제기되었다. 더구나, 2021년도 건강보험료는 2019년도 소득과 2020년도 1월 1일의 재산을 기준으로 부과되기 때문에 소득의 변동을 따라가지 못한다. 코로나19로 인한 급격한 소득의 감소는 전혀 반영하지 못한 것이다.

셋째, 설혹 정부가 실시간으로 소득을 완벽하게 파악하여 소득 수준에 따른 선별 지급을 할 수 있다고 가정하더라도, 경계선 주위에서 소득의 역전이 일어난다. 88%와 88.1% 사이의 차이는 아주 적은데, 선별지급을 하고 나면 88% 이하에 속한 이들의 최종소득이 88.1%에 속한 이들보다 높아지게 된다. 소득역전 문제는 선별기준을 강화하여 소수의 가난한 이들에게 고액을 지급할수록 심각해진다.

가령 연 100만 원의 기본소득을 전국민에게 지급하는 대신 상위 12% 고소득층은 배제한다고 하자. 국세청(2021)의 개인소득 마이크로 데이터에 의하면, 2019년도 소득 기준으로 무소득자를 포함해 100분위 중 88분위의 평균소득은 약 4,600만 원, 89분위의 평균소득은 약 4,900만 원이니 100만원의 선별지급으로 경계선 근처에서 소득역전이 일어나는 경우는 1%에 훨씬 못 미친다. 같은 예산으로 하위44%에게 200만 원을 지급하면 소득불평등과 빈곤완화에 더 효과적일 수는 있으나, 이렇게 할 경우 경계선 근처의 소득역전 문제는 훨씬 심각해진다. 2019년도에 전국민 중 무소득자(미성년자와 성인 중 비경제활동인구)가 41.3%에 달하며, 44분위의 평균소득은 60만 원 정도에 불과하다. 따라서 이들에게 200만 원을 지급하면 소득이 260만 원으로 늘어난다. 그런데, 260만 원이면 49분위에 속하게 되어 그 중간에 속하는 약 5%의 국민은 소득역전을 겪게 된다. 250만 명 이상의 국민이 소득역전을 당하는 불공정을 용인할 수 있겠는가?

개인단위로 선별할 때에는 부자집 자녀들과 전업주부들이 수혜대상이 되니 개인단위가 아닌 가구단위로 선별 지원하는 것이 더 타당하다고 볼 수도 있다. 가구단위로 하위 44%에게 500만 원(200만 원 X 평균 가구원수 2.5명)을 지급한다고 해보자. 통계청의 가계금융복지조사 자료에 의하면 2019년도 가구소득 44분위의 평균소득은 3,405만 원인데, 500만 원을 보태주어 3,905만 원이 되면 49분위에 속하게 된다. 역시 5%의 가구가 소득역전을 경험하게 된다. 만일 하위 22% 가구에 1,000만 원을 지원한다면 22분위는 평균적으로 가구소득이 1,174만 원에서 2,174만 원으로 껑충 뛰어 32분위에 속하게 된다. 10%의 가구가 소득역전을 당하게 된다.

개인단위든 가구단위든 어려운 사람들을 선별하여 이들에게 더 두텁게 지원할수록 소득역전은 더 심해진다. 이러한 정책은 불공정할뿐 아니라 지속될 수 없다. 하위 22% 가구에 선별지원을 하면, 22분위에서 32분위 사이에 속하는 10% 가구의 가구원들(전 인구의 10% 가량)은 일을 덜하는 등의 방법으로 소득을 줄이거나 비공식부문에서 일해 소득을 감추는 방법을 사용하게 될 것이다. 소득 기준과 함께 재산 기준을 적용하면 저축을 안 하거나 숨기게 될 것이다. 이처럼 가난한 이들만을 선별하여 집중 지원하면 당장에 빈곤을 해소하는 데에는 효과적일 것이나 10% 가까운 가구의 소득활동자들이 일을 멈추게 되어 국민총생산에 커다란 감소를 가져올 것이다. 따라서 이러한 정책은 지속할 수가 없게 된다.

선별 차등지원: 도덕적 해이와 빈곤의 덫

다음으로 소득역전을 일으키지 않게 소득수준에 따라 차등지원을 하는 방법이 있다. 기초생활보장 생계급여와 같은 '보충형 최소소득보장' 정책이다. 많은 복지국가들이 실시하고 있는 공공부조 제도이다. 1인가구 소득인정액(소득평가금액 더하기 재산의 소득환산액)이 월 54만8000원(2022년에는 58만 3000원으로 인상) 미만이면 부족액만큼 보충급여를 해준다. 부양의무자 기준과 재산의 소득환산으로 인해 많은 저소득층이 제외되어 왔을뿐만 아니라, 제도에 대한 무지와 신청절차의 복잡성, 그리고 자존감을 지키고 사회적 낙인을 피하려는 등의 이유로 실제 빈곤계층 가운데 수급률은 매우 낮다.

정부는 2021년 10월부터 부양의무자 기준을 완전 폐지했다고 하나 부모 또는 자녀 가구의 소득이 연 1억 원을 초과하거나, 재산이 9억 원을 초과할 경우는 생계급여 대상에서 제외되니 완전한 폐지가 아니다. 그런데, 부양의무자 기준 폐지에도 불구하고 정부가 예측하는 생계급여 수급자의 증가량은 그리 크지 않다. 정부는 2020년 생계급여 수급자 130만 명(인구의 2.5%)에서 23만 명이 추가되어 153만 명(인구의 3%)으로 증가할 것이라고 추정한다. 한국의 높은 빈곤율에 비추어 3% 수급률은 많은 빈곤계층이 여전히 사각지대에 놓임을 의미한다. 이는 재정지출을 통제하기 위해 지나치게 높은 재산의 소득환산율 적용 등을 통해 생계급여 수급자수를 낮추고, 빈곤층 가운데 여러 이유로 신청하지 않는 사람들을 적극적으로 포괄하려는 노력 없이 의도적으로 방치하겠다는 의도로 해석된다.

생계급여는 수급자에게 동일 금액을 지급하지 않고 부족액만 채워주므로 원칙적으로 소득역전은 발생하지 않는다. 그러나 실제로는 소득역전이 발생하고 있다. 기초생활 생계급여 수급자들은 다른 복지제도의 혜택을 중복으로 받게 되고, 민간단체들도 이들을 우선적인 지원대상으로 삼기 때문에 같은 빈곤계층이면서도 수급자격을 받지 못한 이들은 물론 차상위계층보다도 최종소득이 더 높아진다. 또한, 기초생활보장 수급자들의 근로의욕을 고취하고 자활을 돕기 위해 근로소득에 대해서는 30% 공제를 해주는데, 이는 차상위계층과의 소득역전을 더 키우면서도 근로유인 저해를 막기에는 여전히 부족하다. 30% 근로소득공제를 해줘도 소득세(최저세율 6%)와 4대 보험료(9%가 넘음)를 제하면 실제로 근로소득 중 15% 내지 20% 정도만 자신의 가처분소득으로 돌아오기 때문이다. 의료급여도 역진적이다. 기초생활보장 의료급여 수급자들이 받는 혜택보다 차상위계층이 받는 건강보험 혜택이 훨씬 적기 때문이다. 의료급여 수급자들이 의료비 부담 때문에 치료를 받지 못하는 일이 거의 없는 것은 좋은 일이지만, 차상위의 근로빈곤층은 의료비 부담 때문에 치료를 못 받는 경우가 많으니 이것도 공정하다고 볼 수는 없다.

보충형 최소소득보장제도를 확대하여 생계급여 기준을 현재의 가구 중위소득 30%에서 40%나 50%로 높이자는 주장이 있다. 단기적으로는 전국민 기본소득에 비해 적은 예산으로 빈곤을 해소하는 데 효율적일 수 있으나, 근로유인 저해로 도덕적 해이를 유발할 위험성이 크다. 가령 1인 가구의 경우 2022년 기준 월 58만3000원(중위소득 30%)에서 월 97만2000원(중위소득 50%)으로 생계급여 수준이 올라가면 빈곤해소에는 즉각적인 효과가 있을 것이다. 그러나 한달에 100만 원의 근로소득을 올려 30% 근로소득 공제를 받아 소득인정액 70만 원으로 27만2000원의 보충급여를 받으면 127만 2000원의 소득이 되지만, 여기서 소득세와 사회보험료를 내고 나면 110만 원 정도밖에 안 될 텐데, 일을 하지 않아 소득이 0가 되어 97만2000원의 급여를 받는 것과 그리 큰 차이가 없게 된다. 여기에 주거급여(1인가구 서울거주자는 최대 32만 7000원)까지 소득에 따라 깎이면 차이는 더 줄어든다. 따라서 일을 하지 않거나 비공식부문에서 일해 소득을 감추는 유인이 생길 것이다. 많은 사람들이 일하지 않고 97만 2000원의 생계급여와 32만 7000원의 주거급여를 더한 129만 9000원으로 혼자 살겠다고 하면, 청년층을 중심으로 가구 분리가 급속도로 진행될 뿐 아니라 결혼율과 출산율은 더욱 낮아질 것이 우려된다.

이렇게 되면 처음에는 적은 예산으로 출발했지만, 지급액이 점차 늘게 되어 추가예산 소요가 계속해서 증가할 뿐 아니라 그만큼 생산활동이 감소하여 경제성장이 후퇴하게 될 것이다. 또, 지하경제가 커져 갖가지 부작용이 발생할 것이다. 도덕적 해이를 방지하기 위해 건강상태 등 근로능력 여부와 취업을 고의로 피하는지 등을 철저히 감시하고자 한다면 사생활의 침해와 자유의 억압 논란이 커지고, 대상자에게는 사회적 낙인이 심해질 것이다. 세금을 내는 사람들과 지원을 받는 사람들 간에 불신과 갈등이 커지고, 수급자들은 끊임없이 가난함을 증명해야 하며 점차 자존감과 자활의 의지를 상실하고 빈곤의 덫에 빠지게 될 위험이 크다. 선별 차등지원이 단기적으로는 불평등과 빈곤 완화에 효과적일 수 있지만, 시간이 갈수록 비효울적이고 비인간적인 제도가 되는 것은 여러 나라의 경험에서 나타되고 있다. <나, 다니엘 블레이크>라는 영화는 영국을 배경으로 선별복지의 이러한 문제점을 극명하게 보여준다.

어려운 이들을 더 두텁게 지원하자는 취지가 어려운 이들을 정확히 선별하는 기준 설정과 조사의 어려움, 그 과정에서 생기는 불신과 낙인과 행정비용, 똑같은 어려움에 처했지만 사각지대에 빠졌거나 조금 덜 어렵다고 지원에서 배제된 이들과의 소득역전, 열심히 일하는 중간층이 놀고 먹는 캥거루들을 도와줘야 하는 불공정, 근로의욕을 해치고 소득을 숨기고 나아가서 가구해체를 유인하는 문제, 그리고 가난한 이들이 계속해서 지원받기 위해서는 계속해서 어려움에 처해 있어야 하는 아이러니가 이들을 빈곤의 덫에 빠뜨리는 모순을 낳는다. 이에 반해 소액 기본소득은 모두에게 작으나마 실질적 자유와 기회를 증진하고 스스로의 자활의지와 근로의욕을 북돋우며 같은 금액이라도 가난한 이들에게 더 큰 실질적 도움을 주어 소득불평등과 빈곤을 완화하는 효과도 가진다.

● 이 글은 최근 발간된 이창복 외 14인 공동편저, <공평국가: 민주개혁정부> (홍익세상)에 실린 필자의 글 "기본소득의 의의와 기대효과"에서 상당부분을 가져왔음을 밝힌다.

참고문헌

유종성 (2018). "기본소득의 재정적 실현가능성과 재분배효과에 대한 고찰." 한국사회정책, 25(3): 3-35.

[유종성 가천대학교 정책학 교수]