[기고] 난개발 방지, 토지적성평가 개선이 먼저다

조광제 LX공간정보연구원 선임연구원

OECD 국가 중 인구밀도가 가장 높은 대한민국에서 '토지'는 특별한 의미를 갖는다. 국가에서는 이러한 토지의 난개발을 방지하고 보존할 지역과 개발한 지역을 합리적으로 구분하기 위해 2017년부터 토지적성평가제도를 운영하고 있다. 토지의 환경적·물리적·공간적 특성을 평가해 도시 계획에 활용하기 위한 제도이다.

토지적성평가의 대상은 전 국토의 96%에 달한다. '가'부터 '마'등급까지 5개 구간으로 구분되는 평가 결과에 따라 대상 토지는 개발 또는 보존이 결정되며, 보전 필요성이 높은 가, 나 등급은 개발이 불가능하다. 그러나 개정 11년 차를 맞이하는 토지적정평가가 최근 타 기준들과 충돌하는 사례가 발생하고 있다.

지난해 초 제주시는 제주외항 2단계 개발 사업과 함덕 곶자왈 상장머체 지역을 포함한 제주시 도시관리계획 재정비 사업 추진과정에서 주민들과 갈등을 겪은 적이 있다. 폐수 발생시설 설치가 불가능한 '지하수자원보전지구 2등급'의 곶자왈이 토지적성평가에서는 개발이 가능한 '라 등급'으로 평가되었기 때문이다. 기존 보전관리지역을 계획관리지역으로 변경하는 과정에서 서로 다른 평가기준 때문에 발생한 일이다.

이러한 문제의 원인에는 토지적성평가와 환경영향성평가의 부합성 문제도 있지만, 근본적으로 토지적성평가의 평가지표가 2015년 이후 약 10년간 개선되지 못하고 있기 때문이다. 개발과 보존의 기준이 되는 토지적성평가의 평가지표를 현실성과 지역별 특수성 등을 고려해 재검토해야 하는 이유이다.

선진국의 경우 일찍이 토지분류를 시작해 지속적으로 그 지표들을 개선·관리해 오고 있다. 1920년대부터 시작된 미국의 토지평가 및 지역평가방법(Land Evaluation and Site Assessment)은 우량농지를 파악하고 토지의 등급을 결정하는 공식적인 수단으로 활용되며 현재까지 발전해 오고 있다. 또한 캐나다의 토지적성분류방법, 일본의 토지분급 등 다수의 국가에서도 우리나라의 토지적성평가와 유사한 제도를 운영하며 지속적으로 지표를 개선하고 있다.

다행히 우리나라도 토지적성평가 개선의 움직임을 보이고 있다. 2022년부터 한국국토정보공사(LX)에서 수행하고 있는 토지적성평가 검증업무는 LX 부설연구기관인 공간정보연구원의 주도로 2023년부터 지표 개선 연구가 진행되고 있다. 개발적성 지표(6개)와 보전적성 지표(6개)에 대한 17개 지방자치단체의 모든 데이터를 수집해 현시점에서의 적정성을 재검토하는 연구이다.

공간정보연구원은 다양한 시뮬레이션을 통해 시대적, 지역적으로 필요성이 높은 신규지표를 발굴하고 중요지표에 가중치를 부여하는 등 다각적인 개선방안을 마련하고 있다.

흔히 새로운 제도를 도입하는 것보다 도입된 제도가 잘 착근하여 시행되도록 보완하고 발전시키는 일이 더 어렵고 중요하다고 한다. 과거의 경험을 보면 많은 사람들이 새로운 제도를 도입할 때에는 관심을 갖지만, 제도가 도입되고 나면 관심이 줄어들어 제도정착에 소홀한 경우가 많았다.

토지적성평가도 다르지 않다. 국토의 난개발을 방지하고 '선 계획 후 개발'이라는 체계를 위해 도입된 토지적성평가가 타 기준들과 충돌을 일으키며 수정과 보완이라는 관심을 기다리고 있다. 이제 토지적성평가를 효율적으로 수정하고 보완해야 할 시기인 것이다.

토지적성평가는 단순히 개발적지를 분석하는 도구가 아닌 아름다운 국토를 더 효율적으로 활용하기 위한 수단이다. 국토의 지속가능한 발전을 위해 현실성 있는 평가지표이다. 구체적이고 실효성 있는 평가지표로 우리의 아름다운 국토를 가치 있게 후손에게 되돌려줄 수 있기를 기대한다.