보통교부세 정률 3% 포기가 아니라 3.44%로 확대를 추진해야
보통교부세 정률 3% 특례 문제
변화와 혁신을 넘어 전환이 필요한 시대이다. 어제와 같은 방식으로는 더 나은 내일을 만들 수 없다. 다른 내일을 위해서는 다른 생각, 다른 전략, 다른 시스템, 다른 실행이 필요하다. 현장에서 혁신을 실천하고 있는 사회적 기업 섬이다의 김종현 대표와 함께 제주의 '다른 내일'을 독자와 함께 모색해 보는 코너를 마련했다. 격주로 만나볼 수 있다. / 편집자 주
보통교부세 정률 3%를 폐지한다면, 3개 기초단체 재정은 ?
제주특별자치도는 보통교부세 계산에서 있어서, 특례를 받고 있다. 재정부족액과 조정률을 계산하지 않고, 전국 총액의 3% 정률로 계산한다. 지난 칼럼에서 이야기했듯이 3% 특례를 유지한 상황에서 제주형 기초단체를 실시하면, 조정교부금 방식의 재정을 배분하게 된다. 자칫하면, 조정교부금의 배분 방식을 놓고, 제주도, 서제주시, 동제주시, 서귀포시의 치열한 이해관계 다툼과 갈등만 발생하는 최악의 상황이 될 수도 있다. 다른 기초자치단체처럼 중앙정부가 3개의 기초단체에 직접 배분한다면, 갈등 요소가 사라질 것이다. 그런데 재정 규모는 지금보다 나아질 수 있을까? 사실 재정부족액 계산에 필요한 모든 항목들을 대입하기 전에는 예측하기 어렵다. 안타깝게도 제주도는 재정부족액 계산을 못 하고 있다.
표2)에서 보듯이 서귀포시의 경우, 인구가 더 많은 목포시보다 예산이 많다. 1인당 예산액도 경남 거제시, 전남 목포시보다 월등히 높다. 제주시의 경우에는 청주시, 김해시, 전주시와 1인당 예산액이 비슷하다. 보통교부세를 직접 배분해, 유사한 기초단체의 예산 규모와 비슷해지면, 서귀포시 재정은 조금 줄어들 확률이 있고, 제주시는 비슷할 것 같다. 그러나 이것은 '착각'이다.
서귀포시뿐만 아니라, 동제주시, 서제주시도 모두 재정 감소 가능성
비교 시에 유의할 지점이 있다. 제주특별자치도는 현재도 그렇고, 향후 제주형 기초단체에서도 시군의 기초사무 중 일부를 제주도가 수행한다. 국립 창원대 이희재 교수는 제주도가 수행하는 광역사무 비용을 8235억원으로 추산하였다. 행정시 서귀포시, 제주시 예산에 이 금액을 합산해서 판단하는 것이 맞다. 제주도가 수행하는 사무를 고려하면, 현재 제주시와 서귀포시는 비슷한 인구 규모의 기초단체보다 수천억원 많은 예산을 사용하고 있다. 제주형 기초단체가 중앙정부로 부터 보통교부세를 직접 받게 된다면, 다른 기초단체와 비슷한 예산 규모가 될 것이다. 그런데 제주시와 서귀포시는 제주도에 광역사무 비용 8235억원을 지급해야 한다. 결과적으로 3개 기초단체 모두가 지금보다 2천억~3천억원의 재정이 감소한다.
보통교부세 3% 정률 특례 포기는 서귀포시 뿐만 아니라 서제주시, 동제주시 모든 제주형 기초단체의 재정도 현재보다 취약해질 수 있다.
보통교부세 정률 3% 포기는 매우 부적절한 접근
제주형 행정체제 개편 용역 보고서는 3개 기초단체 설치 시, 보통교부세 3% 특례 유지가 필요하다는 견해이다. 그러나 오영훈 도지사는 지난 7월 1일 기자회견에서 '3%의 정률이 제주에 반드시 유리한 것만은 아닐 수 있어 그 부분은 논의할 수 있도록 할 것'이라고 밝혔다. 이는 매우 근시안적이고 잘못된 접근이다. 경우에 따라, 보통교부세 정률 방식과 재정부족액 계산 방식이, 유리할 수도, 불리할 수도 있다. 중요한 것은 어떤 경우 불리하고, 어떤 경우 유리한 지를 아는 것이다. 향후 제주가 낙후된다고 생각하면, 보통교부세 3% 정률을 포기하는 것이 낫다. 제주가 발전할 것으로 생각하면, 보통교부세 3% 정률을 지키는 것이 낫다.
보통교부세는 재정부족액의 일부를 지원하는 제도이다. 표3)을 보면, 기본적인 행정서비스를 수행하기 위한 기준재정수요액에서 자체수입을 통해 기준재정수입액의 차이가 재정부족액이다. 이에 모든 지자체에 같은 조정률을 적용하여 보통교부세를 계산한다. 기준재정수요액과 기준재정수입액의 증감에 따라 보통교부세 금액이 달라진다. 그러나 제주 특례인 정률 방식은 기준재정수요액과 기준재정수입액과 관계없이 보통교부세 총액의 3%를 지급한다.
우선, 기준재정수입액이 증가할 경우를 생각해 보자. 올해 지방세 수입 등이 2000억원 증가해서, 기준재정수입액이 4000억원이 되었다. 3% 정률 계산에서는 보통교부세가 6400억원 그대로 유지되어, 총 재정수입이 1조400억원이 되었다. 기준재정수입액 증가분 2000억원이 고스란히 총 재정수입에도 반영되었다. 재정부족액 계산 방식으로 하면, 재정부족액 8000억원에서 6000억원으로 2000억원 감소하고, 보통교부세는 4800억원으로 1600억원 감소한다. 결국 재정부족액 계산 방식은 총 재정수입이 400억원 증가했지만, 정률 3% 방식은 2000억원이 증가한다.
반대로 기준재정수요액이 증가할 경우를 생각해 보자. 행정서비스에 써야 할 기준재정수요액이 1조원에서 1조2000억원으로 2000억원이 증가했다. 재정부족액이 작년보다 2000억원이 증가한 8000억원이 된다. 그 결과 재정부족액 계산 방식에서 보통교부세는 1600억원이 늘어, 6400억원이 되고, 총 재정수입도 1600억원이 늘어 난 1조원이 된다. 하지만 3% 정률 방식에서는 보통교부세는 작년과 동일한 6400억원이고, 총 재정수입도 8400억원으로 작년과 동일하다. 결국 재정부족액 계산 방식은 총 재정수입이 1600억원이 증가했지만, 정률 3% 방식은 증가가 없다.
결론적으로 정률 방식은 자체수입 증가 시 이를 고스란히 총 재정수입 증가에 반영한다. 반대로 자체수입 감소 시 고스란히 총 재정 감소로 이어지는 위험이 있다. 정률 방식은 행정서비스에 필요한 기준재정수요액만 늘어나면, 보통교부세 증가는 없다. 그 부담을 그대로 감당해야 한다. 반대로 기준재정수요액이 감소하면, 보통교부세 감소도 없기 때문에, 실질 재정은 좋아진다. 이렇게 놓고 보면, 지역이 발전하는 것으로 예측하면, 3% 정률제는 훨씬 유리하다. 반대로 지역이 낙후해지면, 재정부족액 계산 방식이 유리할 수 있다.
보통교부세 정률 3%가 제주 재정 안정화의 원동력이었다.
2007년 제주특별자치도 출범 이후 제주도 지방세 수입은 318% 증가하였다. 압도적인 전국 1위이다. 기업과 연예인의 제주 이전으로 인해 제주 이주 열풍이 불면서, 제주 인구는 증가하였고, 부동산 가격은 폭등했다. 지방세가 증가하면서, 재정자립도가 26.4%에서, 36.9%로 10.5% 포인트 증가하였다. 재정자립도 증가분은 그대로 재정자주도 증가로 이어져, 재정자주도도 10% 포인트 증가하였다. 대부분 지역에서 재정자주도가 하락한 것과 매우 대조적이다. 만약 재정부족액 계산 방식이었으면, 보통교부세 금액이 줄어들어, 재정자주도 증가는 반감되었을 것이다.
제주 경제 위기와 지방세 감소, 교부세 정률 방식을 위협
오영훈 도정 출범 이후 지방세 수입은 2022년 1조9709억원에서 2023년 1조8690억원, 2024년 1조8627억원으로 2년 연속 줄고 있다. 설상가상으로 지방교부세 수입도 감소하였다. 제주는 제주특별법 제124조에 따라 보통교부세의 3% 정률이지만, 국세 감소 탓에 배분액이 줄었다. 지금 같은 제주 경제 위기가 지속된다면, 보통교부세 정률 3% 방식이 불리해 질 가능성이 있다. 그렇다고 그동안 황금알을 낳았던 3% 정률제를 포기할 수는 없다. 보통교부세 특례 포기하는 것은 도정의 정책 실패와 제주도의 경제적 퇴행을 자인하는 것이다.
보통교부세 25% 증액을 요구하는 전북, 보통교부세 특례를 포기할 수 있다는 제주
전북특별자치도는 제주와 유사한 보통교부세 특례를 만들기 위해, 지역 국회의원들과의 협력을 통해, 전북특별법 개정을 시도하고 있다. 정률제 방식이 아니라 재정부족액의 25%를 추가해 달라는 요구이다. 사실 타당한 근거 없이 다른 지역과 다른 특혜를 요구하고 있다. 이 특별법이 통과되면, 광역 전북도는 2700억원, 14개 시군은 1조원의 보통교부세를 추가로 확보할 것으로 추정한다. 그런데 제주는 모든 지역이 탐내고 있는 보통교부세 특례를 포기할 수도 있다고 하니 답답할 노릇이다.
보통교부세 3% 정률 포기가 아니라 3.44%로 확대를 추진해야
2006년 제주특별자치도 출범으로 기존의 보통교부세 계산 방식에서 변경이 필요했다. 국가 사무의 제주 이양으로 기준재정수요액이 늘어났다. 반대로 기초의회 폐지와 공무원 수 감축으로 기준재정수요액이 감소했다. 제주만을 위해 별도의 공식을 만드는 것보다 정률 특례를 두는 것이 간편하다. 더구나 제주가 발전하면, 지방세 증가가 고스란히 재정 증가에 반영될 수도 있다. 정부의 지원 확대가 아니라 자기 책임성 원리에 따라, 스스로 번영할 수 있는 길이 생긴 것이다.
제주특별자치도가 출범한 2006년 이후 대한민국 인구가 4.54% 증가하는 동안, 제주는 20.0%의 인구가 증가하였다. 전국 인구 증가를 고려하더라도, 제주는 상대적으로 14.8%의 인구가 늘었다. 보통교부세 취지가 누구나 최소한의 행정서비스 제공을 위한 것이라면, 당연히 제주 이주로 증가한 인구에 대해서도 국가가 책임을 분담해 주어야 한다. 이를 위해서는 보통교부세 정률 3%에서 인구 증가를 주기적으로 반영해야 한다. 그러면 정률 3.44%로 상향시킬 수 있다. 이럴 경우, 제주의 보통교부세는 14.8% 증가할 것이다. 2004년 기준으로 1조 8627억원에서 2조1387억원으로 2760억원 증가한다. 제주도민들은 이런 일을 해 달라고, 제주도지사와 국회의원들을 뽑았을 것이다.
보통교부세 개념을 설명하다 보니, 3회로 기획된 글이 4회로 늘어났다. 다음 회에는 제주형 행정체제 논란에 대한 평과 향후 전략들을 이야기할 예정이다.
■ 관련 자료
▶ 제주특별자치도 보통교부세제도 개선방안
김종현의 이력은 다채롭다. 다채롭지만 맥락이 있다. 제주의 미래가치에 기여하는 것이 소명이라는 그답게, 그의 행보에는 '제주의 더 나은 내일'이라는 일관성이 엿보인다.
제주에서 나고 자라 천주교 사제가 꿈이던 그는 서울대 종교학과를 졸업했다. 인터넷포털 'Daum'에 입사해 검색 비즈니스팀장을 지내다 2003년 Daum의 제주 이전 실무 책임자가 돼 고향으로 돌아왔고, 넥슨의 지주회사인 'NXC'로 이직, 넥슨 관계사들의 제주 이전과 사회공헌을 담당하였다.