세수결손과 지방정부 재정운영[김유찬의 실용재정](46)

최상목 경제부총리 겸 기획재정부 장관(왼쪽)과 김범석 1차관이 지난 9월 12일 오전 열린 국회 기획재정위원회 전체회의에 참석해 자료를 살피고 있다. 연합뉴스

국세 수입의 결손은 결과적으로 중앙정부 예산뿐 아니라 지방자치단체 예산에도 큰 영향을 준다. 국세 수입 결손이 발생했다는 것은 지방자치단체(지자체)로서는 지방교부세가 주는 것이다. 지방교부세법에 따르면 국세 수입의 19.24%는 지방교부세로, 이중 97%는 보통교부세로 편성해야 한다. 이렇게 편성된 보통교부세는 지자체의 일반재원으로 활용되기에 매우 중요한 재원이다.

지난해 중앙정부에 56조4000억원의 세수결손이 발생했다. 지자체 몫으로 돌아가는 지방교부세액도 자동으로 18조6000억원이 삭감됐다. 재추계 결과 올해도 예산 대비 29조6000억원 규모의 세수결손이 예측된다. 지자체는 계획했던 여러 사업을 축소 또는 폐지해야 한다. 이런 위기에 대응하기 위해 지자체는 통합재정안정화기금을 운용한다. 기금은 각 회계와 기금에서 여유자금을 조성해 각종 예산상의 재원부족액에 대응하도록 하는 것으로 각 지자체는 조례로 운영하고 있다. 정부는 2020년 지방재정법 및 지방자치단체 기금관리기본법 개정으로 지자체가 조례를 이용해 통합재정안정화기금을 설치하고 운용할 수 있도록 했다.

세수결손 시 사업 폐기 외 대응 방법 없어

법률 개정으로 지자체는 회계 및 기금 간의 여유 재원을 예수 또는 예탁할 수 있도록 하는 근거를 신설하고 여유 재원 활용을 통합 관리하는 기금을 설치하는 등의 제도를 시행할 수 있다. 또 회계연도 간 재정수입 불균형도 조정할 수 있고, 회계 및 기금의 재원이 부족하면 일시적으로 융자를 할 수 있다. 이에 따라 회계연도 간 세입 감소에 따라 활용이 필요하거나 대규모 재난 및 재해 등으로 필요하면 지방채 원리금 상환 등에 쓸 수 있다.

통합재정안정화기금은 지자체의 재정위기 시 대응할 수 있는 예비재원이다. 그러나 여유자금 부족으로 통합재정안정화기금의 재원이 없는 지자체가 상당수다. 서울·경기 및 일부 광역자치단체를 제외하고는 통합재정안정화기금을 실질적으로 적립할 수 없거나 아주 적은 금액밖에 적립하지 못하는 지자체가 대부분이다. 결국 국세 수입 결손이 생기면 대부분의 지자체는 사업을 미루거나 폐기하는 것 외에는 대응할 방법이 없다.

국가재정법(제59조)에 따라 중앙정부의 결산보고서는 회계연도 다음 해 4월 10일까지 감사원에 제출하게 돼 있는데, 이는 지자체의 예산이 확정돼 시행된 이후다. 2023년도와 같이 국세손실이 발생하는 것은 해당 연도에 이미 알게 되지만 결손 규모가 확정되는 것은 결산 시점, 즉 2024년으로 지자체의 2023년 예산집행이 이미 끝난 다음이다.

지자체 입장에서는 중앙정부의 세수결손과 결산내용에 따라 이미 집행한 미래 예산을 줄여야 한다. 최소한 지자체가 예상치 못한 상황에서 재정 부담이 생기게 되면 어느 정도의 시간적 여유는 주어져야 할 것이다. 지방교부세법 제5조 제2항에는 국세 증감이 발생한 경우 지방교부세도 함께 조절하도록 규정하고 있다. 특히 국세가 줄어들면 지방재정 여건 등을 고려해 교부세를 조절할 수 있도록 하고 있다. 지방교부세 차액은 국세를 증감한 지 2년 이내에 국가 예산에 반영하게 돼 있다.

최근 정부는 2023년 9월 국세 수입에 대한 예측치 변경에 따라 세수결손금액을 반영했고, 올해 9월 지급돼야 할 지방교부세 중 23조원을 임의로 지급하지 않았다. 지방교부세법에는 이를 차기 및 차차기 회계 기간의 지방교부세에 반영하기로 돼 있지만, 정부는 규정을 지키지 않고 추경예산안 의결 없이 임의로 국세 수입 결손을 당해 지방교부세에 반영했다.

지방교부세 감액 통보 절차 개선 필요

물론 국세 수입이 감소하면 연동하는 지방교부세도 감소하며 지자체 역시 이를 감내해야 한다. 지방교부세법은 다만 시간을 두고 차기와 차차기 예산연도에 부담을 나누도록 규정해둔 것이다. 이러한 규정을 적용하지 않고 즉시 감액하는 것은 지자체가 지방교부세 감액에 따른 대응을 하기 어렵다는 점에서 문제다.

지방교부세의 경우 분기마다 나눠 지급하고 있는데, 올해 9월에 지자체에 지방교부세가 감액된다는 사실만 통보하고 명확한 감액 규모는 알려주지 않았다. 감액 사실을 통보했을 뿐 규모에 대한 명확한 정보가 없어 지자체의 재정 운용 혼란을 가중했다. 또 정부는 각 지자체가 가용할 수 있는 지방채 발행을 통해 부족한 재원의 일부를 충당하도록 유도했다. 하지만 국채는 중앙정부가 유연하게 발행할 수 있으나 지방채는 지방재정법에 따라 발행 방법 혹은 발행 규모 등이 한정돼 있어 국채에 비해 유연한 발행이 불가능하다는 점에서 적절한 대안이라 보기도 어렵다.

국세결손이 예상됨에 따라 중앙정부가 지자체에 그 사실을 통보하는 절차도 개선이 필요하다. 만약 국세결손이 예상되고 이에 따라 지자체에 교부할 지방교부세 감액이 필요하면 그 근거를 명확하게 제시하고, 지자체별 지방교부세 감액 규모를 공식문서 등으로 지자체에 통보해야 할 것이다. 아울러 지방교부세 감액에 대한 조정일정까지 포함해 지자체가 국세결손에 따른 지방교부세액 감액에 스스로 대응할 수 있는 여유와 정보를 제공해 주어야 한다.

통합재정안정화기금 제도도 개선해야 한다. 기금이 지자체의 재정위기 시 대응할 수 있는 예비재원으로 쓰일 수 있도록 중앙정부와 서울 등 재정자금의 여유가 있는 광역지자체가 적극적으로 재정에 참여하고 지자체들이 공동으로 활용할 수 있는 기금으로 발전시키는 방안이 필요하다. 물론 도덕적 해이의 발생을 저지하기 위한 최소한의 장치는 필요할 것이다. 재정이 어려운 지자체가 통합재정안정화기금 틀에서 일반적인 지방채의 이자율보다 낮은 수준의 이자를 지급하면서 재원을 활용할 수 있도록 하고, 상환 기간을 5년 정도의 중기적인 시계로 설정하는 방법을 생각해볼 수 있다.

김유찬 포용재정포럼 회장