[송원근의 커뮤니티를 위한 경제]
행안부, 교부세 임의적 삭감..."위법적"
"통합재정안정화기금 제도 개선해야"
국고보조금 늘면 지자체 부담 자동 증가
중앙정부가 보편적복지·현금성복지 맡아야

중앙정부 세수결손의 큰 피해자 된 지자체

윤석열 정부는 2023년 56.4조 원의 세수 결손에 이어 올해도 30조 원 가량의 세수 부족이 예상된다. 이런 가운데 내국세 중에 일정 비율(내국세 총액의 19.24%)를 지방교부세로 받아 재정을 충당해야 하는 지방자치단체가 가장 큰 피해자가 되었다.

중앙정부가 지자체에 재정적 지원을 통해 지역 간 재정불균형을 완화할 목적으로 사용하는 것이 지방교부세이고, 교육청에는 지방교육교부금(내국세 총액의 20.79%)으로 배분된다. 작년에는 지방에 교부되어야 했을 18.6조 원이 지급되지 않았고 올해도 그 규모가 12조 원 정도가 될 것으로 예측된다. 그 결과 작년 지자체 통합재정수지는 당초 예상(14조 8,292억 원)보다 훨씬 더 많은 35조 4,396억 원 적자를 기록했다.

또 재정자립도는 전국 평균이 48.6%로 전년(50.1%) 대비 1.5%p 감소했고, 자체 세입 중 지자체가 자주적으로 사용할 수 있는 재원의 비중인 재정자주도는 전국 평균이 70.9%로, 전년(74.1%)보다 3.2%p 감소했다.

지자체들의 열악한 재정상태는 새삼스러운 일은 아니다. 우리나라 지방재정 체계의 구조적인 문제이기 때문이다. 즉 지방자치단체의 세출 규모에 준하는 지자체의 세입이 보장되지 못하고 있는 것이다. 중앙정부와 지자체간 세입은 80 대 20인데 세출은 40 대 60으로 지방자치단체는 태생적으로 적자재정 구조를 가질 수 밖에 없다.

지방재정의 악순환 고리

더 심각한 것은 윤석열 정부 들어 심각해진 경기 침체와 저성장에다 부자감세 등으로 세수에 ‘펑크’가 나고, ‘재정건전성’을 핑계로 정부지출마저 감소하면서 성장이 더 위축되고, 이것이 다시 지방재정 악화를 가져오는 악순환 경로에 들어서고 있다는 것이다.

윤석열 정부는 특히 대기업 법인세 감세, 부동산 관련 세제 개편, 그리고 금융투자소득세 등을 통해 막대한 감세를 시행하려 하고 있다. 이중 법인세율의 인하나 배당금(해외 자회사의 국내 계열사에 대한 수익배당금)에 대한 과제 면제(95%까지)등으로 법인세가 감소하면, 지방법인세(현재 법인세율 24%의 10%, 즉 2.4%)도 감소한다. 부동산 경기 침체로 부동산 거래세(취득세와 등록세) 등 자체 지방세 세입도 줄어들었다.

모든 지자체들이 ‘지방소멸’에 대응하기 위해서 갖은 노력을 기울이는 가운데 지방재정 규모 축소를 막고 지방재정의 악순환 고리를 끊어 지속가능한 지방재정 구조를 구축하려면 어떤 점들이 검토되어야 할까?

지방교부세 임의 삭감→지방자치 훼손

첫째, 지방교부세제도의 위법적이고 탈법적인 운영을 바로잡아야 한다. 지방교부세제도는 자치단체간 재정력 격차를 해소하고 지방재정의 균형을 위하여 국세 중 일정액을 법정화하여 자치단체별 재정력을 반영해 산정, 배정하는 제도로 오랜 노력의 결과물이다.

문제는 2년 연속 지방교부세 감소가 예상되는 가운데, 2023년 중앙정부의 교부세(금)의 임의적 삭감이 지방자치법과 국 가재정법, 지방교부세법을 위반한 것이라는 점이다.(주: 지방교부세법 5조 “추경안에 의해 교부세의 재원인 국세가 늘거나 줄면 교부세도 함께 조절하여야 한다”, 지방자치법 137조 “국가는 지방재정의 자주성과 건전한 운영을 장려해야 하며, 국가의 부담을 지방자치단체에 넘겨서는 안된다”, 국가재정법 89조 “이미 확정된 예산에 변경을 가할 필요가 있는 경우에는 추가경정예산안을 편성할 수 있다”)

세수 감소에 대비해서 지자체들은 통합재정안정화기금을 사용하기도 하고, 또 다른 지자체들은 지방채를 발행해 부족분을 메우고 있다. 그러나 이는 재정력이 있는 지자체나 가능한 일이며, 임시 방편에 불과하다.

법으로 제도화된 것마저 지키지 않는 중앙 정부의 일방적 행정에 대한 견제와 감시로 위법 행위를 바로잡아야 할 것이다.

이런 측면에서 참여연대 등에서 헌법재판소에 권한쟁의 심판을 신청했는데 이에 참여하는 지자체는 광주 5개 구와 울산 동구, 충남의 부여군 등 7개에 불과했다고 한다. 지방자치권을 심각하게 침해하는 것에 대해서도 침묵하는 지자체장(長)들의 속내는 무엇일까? 말로는 ‘지방소멸’을 막아야 한다고 떠들어댄다. 그러나 합법적으로 부여된 권리 행사에도 주저한다면 그들의 진의를 믿어줄 지역민들은 어디에도 없을 것이다.

통합재정안정화기금 제도 개선 필요

둘째, 앞에서 언급되었던 통합재정안정화기금을 보자. 통합재정안정화기금은 지방정부가 세수 감소를 보전하기 위해, 예를 들면 코로나19와 같은 재난이나 재해 대응을 위해서 여유 자금으로 만들어 높은 기금이다. 2023년 말 기준 예치금은 약 24.5조 원이고 이 중 활용 가능한 재원은 약 13.7조 원 수준이다.

경남의 경우는 총 1.3조 원 규모이다. 지역개발기금은 8,200억 원, 기타 기금이 4,400억 원인 것과 비교하면 적지 않은 금액이다. 한편 증가율을 보면 2022년도에서 2023년까지 기금 규모가 크게 증가했다. 이 금액을 단순 합계하는 것이 큰 의미는 없겠으나 지방자치단체가 자체적으로 쓸 수 있는 기금이 약 2.6조 원 정도 되는 셈이다.

문제는 통합재정안정화기금 예치금 규모에 비해 실제로 사용된 금액은 잔액 대비 60% 수준에 머물러 있다는 점이다.

물론 이 기금은 여유 자금의 성격이 있기 때문에 그 기금을 다 소진한다는 것은 위험한 일일 수 있다. 그러나 통합재정안정화기금에 더하여 순세계잉여금 또는 교부세 미편성액, 그리고 예비비 잔액 등을 포함해 많은 여유 자금이 존재한다는 것은 납세자들한테 불필요한 세수 부담을 지우고 있다는 의미이기도 하다. 따라서 이런 여유 자금을 더 적극적으로 편성해 활용할 것인가를 고민해야 된다.

지방자치단체에 위임한 여러 사무가 있지만, 지방 정부는 적극적으로 사업 계획을 수립하고 그것을 실행하겠다는 의지가 필요하다. 사용 금액이 60%밖에 안 된다는 것은 지방 정부가 매년 사업 계획을 적극적으로 수립하지 않고 그냥 반복적으로 다음 연도로 이월해버리기 때문이다. 따라서 현재 50~70%로 정해진 사용 비율을 70~90%로 높여야 한다. 또 지자체 자체 기금들이나 지역개발기금 등 여러 기금들간 전출입이 용이하도록 법‧제도를 바꾸어 지자체가 자기 지역의 활력을 회복하기 위해서 필요한 재원을 좀 더 적극적으로 활용해야 한다.

국고보조금중 보편적 복지·현금성 지출은 중앙정부 지출로

세번째는 국고보조금 문제이다. 국고보조금은 지방교부세 등과 함께 지방정부 재정수입의 두 축이다. 차이는 지방교부세가 지출 용도를 정하지 않지만 국고보조금은 사업별로 용도가 정해지고, 보조율에 따라 의무적으로 대응해 지방비를 부담한다는 점이다(아래 표 참조).

재원 사용의 자율성 없을 뿐 아니라 국고보조금이 증가하면 지자체 부담도 동시에 증가한다.

기초연금처럼 중앙정부가 일방적으로 결정한 정책에 따라 재정이 열악한 지방정부가 부족한 재원을 투입해야 한다. 이는 지방정부가 중앙정부 공공서비스 등을 지역에 전달하는 전달자로서 비용까지 함께 부담하는 것을 의미한다.

2023년도 지자체와 중앙정부가 함께 수행한 국고보조 사업 총 규모는 122조 원 정도이다. 이 중 중앙정부는 83.1조 원 정도를 지출했고 이에 대한 매칭으로 지방비가 약 39조 원 정도 사용되었다.

사용 내역도 문제이다. 전체 국고보조금 중 60% 이상이 사회복지 관련 보조금이다. 나머지 40% 미만인 20조 원은 국토교통부, 환경부, 농림수산식품부, 문체부 관련 보조금들이다.

상황이 이렇다면 국고보조금이 아무리 는다고 해도 지자체 부담이 더 커지고, 일괄 지급 방식으로 인한 지자체간 재정격차도 확대될 수 밖에 없다.

재정규모 확대보다 지속가능한 지방재정이 중요한 또 다른 이유가 바로 여기에 있다. 따라서 국가보조금을 지급하는 데 있어서 지방간 재정격차를 충분히 반영될 수 있게 차등보조율 적용 사업을 더욱 확대해야 한다.

또 복지 분야 국고보조사업의 재정분담체계는 ‘형평성’과 ‘효율성’, ‘적정성’을 기준으로 국가와 지방간 역할을 세분화하고, 중앙정부와 광역단체의 역할을 재설계해야 한다. 그리고 광역정부와 기초정부간 역할과 재원배분 원칙도 마련해야 한다.

더 중요하게는 중앙정부가 수행하는 사업들 중에서 모든 지역에 보편적인 문제 해결을 위한 복지 사업이라든지, 또 개인한테 지급하는 현금성 복지 지출은 중앙정부의 직접지출로 전환해야 한다.

그렇다면 중앙정부를 대신해서 그동안 지방 정부가 지출했던 비용들을 좀 더 자주적인 재원으로 전환･사용할 수 있을 것이다.

또한 정부가 실행하는 사업들 중에서 유사한 목적을 가지고 있는 사업들도 포괄보조제로 전환해 특정 사업에서 불용액 발생 시 유사 사업으로 예산 전용이 가능하도록 제도 보완이 필요하다.

각 부처별로 유사한 목적을 가지고 있는 사업들을 지방정부가 따로따로 집행하는 것이 아니라 통합적으로 사용함으로써 효율성을 높이자는 것이다. 이는 지방자치단체가 자율성을 가지고 지역에서 필요한 일들을, 지역활력회복을 위한 여러 가지 정책들을 계획하고 실행해 갈 수 있을 것이다.

셋째, 지역균형발전이나 ‘지방소멸’과 관련하여 지자체가 사용할 수 있는 기금들의 통합적 운영을 통한 효율성 확보이다.

현재 지역균형발전이나 ‘지방소멸’과 관련된 기금은 '지역상생발전기금', '지방소멸대응기금', '고향사랑기부금' 등이다. 그러나 역설적이게도 이 세 기금은 모두 ‘지방소멸’ 방지에 큰 역할을 못하고 있다.

물론 고향사랑기부금 같은 경우, 출발한 지 얼마 안되서 기금이 많이 쌓이지도 않았고 지자체도 이 기금으로 어떤 일들을 해야 되는지에 대한 얘기보다 어떻게 해야 기금을 많이 모을 지에 신경을 많이 쓴다. ‘좋은 답례품을 주면 기부를 많이 하겠지’라는 기대를 가지고 말이다.

따라서 모은 기금을 어떻게 활용했는지, 또 그 성과는 어떠했는지를 평가하기에는 아직 이르다. 다만 기금모금액의 절대적인 크기도 중요하다는 전제 하에서 보자면 기금 법제화 과정에서 부작용을 지나치게 우려해 과도하게 강화된 규제･벌칙 조항이 존재하고 있어 모금액을 늘리기가 쉽지 않다. 더 중요하게는 지역과 기부자, 기부단체(회사)의 직접 연계 강화를 통해서 기부자뿐만 아니라 지역민들에게도 사회적 성취감이나 효능감을 고취할 수 있게 사업을 계획하고 실행할 필요가 있다.

불투명한 '지역상생발전기금'

반면 서울과 경기도가 재원을 출연하고 이를 지역에 배분하는 '지역상생발전기금'은 사정이 좀 다르다. 이 기금은 지자체가 자율적으로 편성할 수 있는 자체 예산이지만, 기금의 배분 내역 및 성과분석 보고서가 공개되지 않고 있어 해당 기금 재원이 각 지자체에서 어떻게 사용되었는지 알 수 없다. 지방의회의 감시나 견제의 사각지대에 있다는 말이다.

지자체 예산에 편성될 수 있는 재원이라는 점에서 의미가 있겠지만 그 사용처가 분명하지 않고, 투명하지 않다면 그것은 큰 문제이다.

따라서 기금 규모와 투명성을 높일 수 있는 지방의회의 견제가 필요하다. 나아가 지역상생발전기금이 일반 예산과 크게 다를 바 없는 상황이라면, 교부금으로 통합하거나, 지자체 타 기금과 통합 등을 통해서 중복과 비효율을 막고, 또 비인프라 사업을 중심으로 지원하고 관리를 강화함으로써 ‘지방소멸’을 막는 사업을 확대할 필요가 있다.

다음으로 소멸위기지역을 대상으로 2022년부터 2031년까지 10년간 매년 1조원 규모의 재원을 배분하는 '지방소멸대응기금' 같은 경우, 지역의 숙원 사업 등에 사용하는 재원이 될 수 있다는 의미가 있다. 또 지역 단체 사업 등 민간 거버넌스를 해결한다는 데 초점을 맞추고 있고, 또 재원도 한시적이라는 점에서 한계가 있다. 문제는 기금 사용과 관련하여

지방소멸대응기금 정산과 반납이 없어서 지방자치단체가 목적 외로 사용할 경우 성과분석 결과 환류 외에는 제재할 방안이 없다는 것이다.

특히 광역지자체의 경우 투자계획서 평가를 받지 않기 때문에 투자계획서 사업에 대한 검토에 한계가 존재한다. 따라서 기금 규모의 적절성, 기금 배분의 합리성(합목적성) 및 효율성 제고 여부, 지방자치단체(광역 포함) 투자평가 등에서 책임성 강화 방안 등을 마련함으로써 본래 기금의 목적에 부합하게 기금을 운영할 수 있게 해야 한다. 또 지방재정조정제도까지를 고려해서 비수도권의 위기 대응 방안 마련이 필요하다. 왜냐하면 개별 기금으로는 종합적인 측면에서 위기가 닥친 지방소멸에 대응하기 어렵기 때문이다.

지방소멸대응기금의 운영과 과제

따라서 관련 기금들을 통합적으로 고려한 위기 대책 마련과 정책적 접근이 필요하다. 여기에는 국가균형발전특별회계제도의 개혁도 포함된다.

이러한 노력은 부처별로 진행되는 지역사업의 중복과 비효율을 막는 데도 필요하다. 물론 쉬운 일은 아니다. 따라서 관련 기금의 통합적 운영에 대한 지방자치단체의 강한 의지, 예를 들면 통합관리를 위한 별도의 행정조직 신설같은 행정적 뒷받침이 있어야 한다. 이는 통합재정을 위한 지자체 거버넌스 문제와 관련된다.

여기서 중요한 것은 광역이든 기초든 지자체가 정치적 리스크로부터 자유로워야 한다는 점이다. 지자체 장을 정당 추천으로 결정하는 현재 시스템에서는 정치적 리스크가 크다. 꼭 다른 정당이 아니더라도 단체장이 바뀌면 이전 지자체장이 실행했던 정책들이 중단되거나 뒤집히는 사례들은 너무나 흔하다.

지역 개발이익 환수 방법을 찾자

지속가능한 재정을 위해 마지막으로 검토할 사항은 개발 이익의 지역 환원이다. 지역의 개발로 생긴 이익을 지역에 환원하여 재정 분권도 높이고 이를 물적 토대로 해서 지역활력을 회복하고 지방자치를 한 단계 더 발전시키자는 것이다.

좀 더 넓은 의미에서 보자면 양도소득세나 토지초과이득세 등과 같은 조세제도를 통한 이익환수도 개발이익환수 제도의 하나이다. 과세 이외의 방법을 활용한 개발이익환수 제도는 토지소유자나 시설에 대한 수익자 부담금제도나 개발사업 이익에 대한 개발부담금, 부담금 이외의 개발이익 환수제도 등이 있다.

이미 그간의 개발주의 방식의 한계는 여러 차례 지적되었고, 또 양적인 성장보다는 질적 성장으로 성장 방식의 변화가 필요하다는 인식은 어느 정도 보편화되었다고 할 수 있다. 그렇다고는 해도 지역 개발에 대한 수요는 항상 존재할 수 밖에 없다. 다만 개발에 대한 관점과 방식이 변해야 한다.

즉 지역적 관점에서 지역 개발을 바라보고, 이를 통해 실질적인 지방자치 실현, 여기에 필요재원 마련이라는 관점에서 접근해야 한다는 말이다. 이러한 관점 전환은 개발 사업과 관련돼 있는 자치 행정의 목표, 또는 방향과 기본적인 방침을 포함한 지자체의 자치법규(조례)를 통해 법적인 근거를 마련하는 것으로 구체화되어야 한다.

개발이익의 환수 혹은 지역환원은 개발 사업에 참여하는 민간 자본에게 적정한 수익을 보장하는 수준에서, 즉 가능한 범위 내에서 이루어져야 할 것

이나 실행과 관련해서 먼저 지역환원형 개발이익에 대한 정의가 필요하다. 즉 “공공이 주도한 개발 사업의 결과 조성된 토지로부터 발생한 이익으로 총수입에서 총 사업비를 차감한 금액”을 말한다. 물론 현재도 개발이익환수제가 있지만, 개발 이익을 환수할 수 있는 범위가 계속 축소되고 있다는 한계가 있다. 또 설사 개발이익을 환수한다고 해도 지자체의 일반회계로 포함시키는 경우가 대부분이다.

모범사례 '대장동 개발'

그러나 개발이익이 지역에 제대로 환원되려면, 가칭 개발이익 도민환원기금 같은 형태로 기금을 조성해야 한다.

현재 경기도나 울산광역시 같은 경우가 이런 방식으로 개발이익을 관리한다. ‘정치적’으로 크게 이슈가 되었던 ‘대장동 개발’은 민간으로부터 공공이 이익을 환수한 모범적 사례라고 볼 수 있다. 어쨌든 개발이익을 일반회계 세입 처리 하지 않고 별도의 도민 환원 기금이라든지 시민 환원 기금 같은 것을 만들어갈 필요가 있다.

개발이익 지역환원과 관련하여 한 가지 더 첨언할 것은 이것이 수도권과 지방간 불균형을 위한 교차보조 재원이 될 수 있을 뿐만 아니라 지역 내 불균형에 대한 대책으로도 가능할 수 있다는 점이다.

동남권 메가시티 구상.

경상남도의 경우 민선7기 시절 수도권 1극 집중에 대한 대책으로 동남권메가시티 논의가 활발했고 ‘부울경 특별지방자치단체’가 출범하기도 했다. 윤석열 정부 들어 이 특별지방자치단체가 정치적 리스크 때문에 없던 일처럼 되어버렸지만, 당시 메가시티가 지역 내 불균형을 더 확대시킬 것이라는 우려가 컸다. 이런 우려에 대해

지역개발환원기금을 만들고 이를 소외지역 발전을 위해 사용하겠다고 했으면 어땠을까?

예를 들어 메가시티 거점인 부산에 필요한 개발 사업의 이익을 교차보조 방식으로 메가시티 내 다른 지역들의 이익으로 공유하는 방식이다. 그럴 수 있다면 메가시티에 대한 시민들이나 소외지역 지역민들의 호응도 더 높지 않았을까? 만약 이런 방식으로 기금을 확보할 수 있다면 이 기금 역시 지방자치단체의 소중한 재원으로서 지역의 활력을 회복하는 중요한 수단이 될 수 있을 것이다.

이상 지속가능한 지방재정을 위한 몇 가지 사항들을 논의했지만, 좀 더 장기적으로는 중앙정부 수준에서 혹은 지방정부 수준에서 (가칭) ‘지속가능재정법’ 제정을 추진할 필요가 있다.

이러한 입법이 이루어지기 전까지는 지금까지 논의한 사항들을 중심으로 제도를 개선해가야 한다.

재정건전성보다 더 중요한 준칙으로서 ‘지속가능한 재정’은 현 제도하에서 시행되고 있거나 계획된 현재와 미래의 정부지출을 현 시점의 정부 순자산과 현행 제도하에서 징수 가능한 현재와 미래의 조세수입으로 충당할 수 있는 상태를 의미한다. 지방자치단체도 이같은 지속가능한 재정체계를 구축하여 지역에서 필요한 일들을 지역에서 자율적으로 결정하고 이를 통해 ‘지방소멸’에 대응해가면서 지역의 활력을 회복해야 한다.

송원근 경상국립대학교 경제학부 교수는 경제학을 전공했고, 재벌 중심의 산업·경제구조, 기업조직(지배구조) 연구를 출발점으로 노동 참여 기업연금제도, 지역 필요를 사업화하는 지역관리기업, 사회적비용을 부담하는 사회적경제기업모델 등으로 주제를 확장해왔다. 민선7기 지방정부 정책에 관여하면서 수도권과 지방간 격차 완화, 지역활력 회복에 필요한 정책, 지방대학의 역할 등을 다양하게 모색하는 활동을 하고 있다. 대학에서는 사회과학연구원장, 대학사회책임(USR)센터장을 맡고 있으면서 학생들이 자기가 사는 지역을 알고 이해할 수 있는 여러 기회와 다양한 접점을 만들고 지원하는 일을 하고 있다.