87체제 대통령 8명 중 4명 구속… 무소불위 권한이 ‘비극의 씨앗’ [심층기획-새로운 대한민국으로]

개헌·권력구조 개편
헌법에 ‘대통령’ 단어 87차례나 등장
40여개 조항 걸쳐 권한과 책무 규정
과도한 권력 집중 탓 견제·균형 난항
“개헌으로 권한 축소·제한” 오랜 공감
승자독식 정치구도 개편도 도마 위에
구체적 시점·방식에는 갑론을박 지속

“피청구인은 국가긴급권 남용의 역사를 재현하여 국민을 충격에 빠트리고, 사회·경제·정치·외교 전 분야에 혼란을 야기하였다. 국민 모두의 대통령으로서 자신을 지지하는 국민의 범위를 초월하여 국민 전체에 대하여 봉사함으로써 사회공동체를 통합시켜야 할 책무를 위반하였다. 헌법과 법률을 위배하여, 헌법수호의 책무를 저버리고 민주공화국의 주권자인 대한국민의 신임을 중대하게 배반하였다. 그러므로 피청구인을 대통령직에서 파면한다.”

문형배 헌법재판소장 권한대행이 4일 서울 종로구 헌법재판소에서 열린 윤석열 전 대통령의 탄핵심판 선고기일에서 발언하고 있다. 뉴시스

헌법재판소는 4월4일 오전 11시22분, 윤석열 전 대통령 파면을 선고하면서 윤 전 대통령이 헌법과 법률을 위배했고, 헌법 수호의 책무를 저버렸으며, ‘대한국민’의 신임을 중대하게 위반했다고 판단했다. 대한민국헌법 전문의 첫 문장 첫 머리에 언급되는, ‘유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민’은 윤 전 대통령에 대한 헌재의 파면 선고로 2017년 박근혜 전 대통령 탄핵 이후 8년 만에 다시 ‘헌법’과 맞닥뜨렸다.

아이러니하게도 헌법은 윤 전 대통령에 무소불위의 권한을 주었고, 윤 전 대통령은 그 헌법에 따라 파면됐다. 윤 전 대통령은 헌법에 규정된 무소불위의 권한을 남용했고, 헌법을 위배해 휘두르다 파면이라는 비극을 맞이했다. 헌법을 개정하고, 무소불위의 대통령 권한을 축소·제한하는 개헌을 추진해야 한다는 주장이 폭발하는 것은 당연한 수순이다.

◆헌법 130개조항 중 대통령권한 조항 40여개

모두 10개 장 130개 조로 구성된 헌법에서 ‘대통령’이라는 단어는 제47조 국회 임시회 집회 요구 권한을 시작으로 제130조 헌법 개정안 공포 의무에 이르기까지 모두 87차례나 등장한다.

서울 종로구 헌법재판소에서 깃발이 바람에 휘날리고 있다. 뉴시스

4장 제1절은 대통령을 ‘국가의 원수’로 정하는 제66조부터 ‘전직 대통령의 신분과 예우’를 법률로 정하도록 규정하는 85조까지 20개 조항에 걸쳐 대통령의 직접적인 책무와 권한을 규정하고 있고, 해석의 차이는 있지만 그 외에 약 20개 조항에서 직간접적으로 대통령의 권한 등을 추가로 규정한다. 헌법 130개조 중에 40여개 조항이 대통령의 권한과 책무로 이뤄진 셈이다.

국가의 원수이자, 외국과의 관계에서 대한민국을 대표하는 대통령은 외국과의 조약 체결 및 비준권, 국군통수권, 법률안 제출권·거부권, 행정입법권, 예산안 제출권, 국무총리 및 국무위원 임명 및 해임권, 공무원임면권, 헌법기관 구성권, 사면·감형·복권, 개헌 발의권 등의 권한을 가진다. 대한민국 헌법에 설치 근거가 명시된 헌법기관 중 국무총리, 국무위원, 대법원장·대법관, 헌법재판소장·헌법재판관, 중앙선거관리위원 임명권을 가진다. 이러한 막강한 권한 때문에 1987년 체제 헌법에서의 대통령이 ‘제왕적 대통령’이라 불리는 이유다.

◆비극 피하지 못한 제왕적 대통령

개헌을 통해 제왕적 대통령제를 청산해야 한다는 주장이 폭발하는 것은 놀라운 일이 아니다. 정도의 차이는 있지만 대한민국의 역대 대통령 다수가 제왕적 대통령제의 폐해로 인해 비극을 맞았다.

1987년 6월 민주화운동에 따른 제9차 개헌으로 직선제와 함께 도입된 5년 단임제는 과거 장기 독재 폐해를 막는 장치가 됐지만 제왕적 대통령제를 바꾸진 못했다는 평가다.

지난 2024년 8월 29일 윤석열 전 대통령이 서울 용산 대통령실청사 브리핑룸에서 국정브리핑 및 기자회견을 마치고 퇴장하는 모습. 뉴스1

1988년 개헌 뒤 처음으로 5년 단임제 대통령으로 선출된 노태우 전 대통령은 재임 기간 중 5000억원을 기업으로부터 받았다고 자백하고, 무기징역을 선고받고 수감됐다. 12·12 쿠데타와 5·18 광주민주화운동 진압, 비자금 사건에 대한 대법원 선거 공판에서 징역 17년형과 추징금 2628억원을 선고받았다.

이명박 전 대통령은 2020년 10월 대법원에서 94억원의 뇌물수수와 252억원의 횡령 혐의 등으로 징역 17년과 벌금 180억원·추징금 35억원을 확정받았다. 박근혜 전 대통령은 뇌물·직권남용 등 이른바 ‘국정농단’ 혐의로 탄핵소추안 의결을 거쳐 헌법재판소에서 파면됐고, 대법원에서 징역 22년형이 확정됐다.

김영삼 전 대통령, 김대중 전 대통령은 본인이 직접 처벌받지 않았지만 아들과 친인척, 측근이 연루된 비리사건이 터져나왔다. 노무현 전 대통령은 퇴임 이후 가족들에 대한 검찰 수사가 확대되는 과정에서 스스로 목숨을 끊었다.

1987년 현행 헌법으로 개헌한 뒤 선출된 대통령 8명 중 4명(노태우·이명박·박근혜·윤석열)이 구속됐고, 3명의 대통령(노무현·박근혜·윤석열)이 국회로부터 탄핵 소추됐으며, 2명(박근혜·윤석열)은 헌재로부터 파면됐다. 이처럼 역대 대통령의 비극적 최후의 원인으로는 대통령에 집중된 과도한 권력과 그에 따른 견제와 균형이 제대로 이뤄지지 않은 것이라는 지적이 이어진다.

◆권력구조 방식·시점 등 갑론을박 불가피

제왕적 대통령제를 청산하기 위한 개헌 필요성에 대한 공감대는 형성된 지 오래다. 다만 그 시점과 방식 등을 두고는 갑론을박이 이어지고 있다.

당장은 6월 중에 치러질 조기 대선에서 개헌 투표를 동시 실시하자는 논의가 우선 제기될 것으로 예상된다. 대통령 임기 등 권력구조 개편 문제 등 뜨거운 쟁점을 논의하기에는 조기 대선까지 남은 두 달간의 시간이 턱없이 부족할 것이라는 지적도 나온다. 논의가 길어질 경우 내년 전국 동시 지방선거와 함께 개헌 투표를 실시하는 방안도 거론된다.

권력 구조 개편 문제를 놓고는 대통령 단임제를 유지할 것인지, 중임제로 전환할 것인지, 대통령과 국무총리, 의회의 권한 등을 어떻게 제한하고 조정할 것인지 등을 두고 치열한 논쟁이 불가피하다. 승자독식 정치구도를 뜯어고치기 위한 논의도 자연스럽게 이어질 수밖에 없다. 제왕적 대통령제 아래 대통령과 정권을 수호하는 집권 여당, 대통령을 끌어내리려는 야당의 ‘벼랑 끝 정치’의 개혁은 불가피하다. 국회는 개헌 특위를 구성해 개헌 방안, 정치 개혁 방안 등을 논의한다는 입장이지만, 각 당과 정파 등의 정치적 셈법에 따라 개헌 논의가 산으로 갈 수 있다는 우려도 나온다.

박영준 기자 yjp@segye.com