공익직불 3조원 시대…“‘선택직불’ 넓혀 농업체질 개선해야”

기본형 쏠림 속 비중 17%대뿐
탄소 감축 생산 방식에도 보상
밀·콩 증산 넘어 소득까지 보전
청년농부 진입 돕는 수단으로

국정감사가 막바지로 접어들면서 2027년도 예산안 심사가 초읽기에 들어갔다. 정부가 국회에 제출한 예산안에 따르면 내년 공익직불 예산은 처음으로 3조원을 넘어설 전망이지만, 재정의 대부분은 기본형 직불에 집중된 구조다. 정부안에 반영된 내년 선택형 직불 예산(5400억원)은 전체 공익직불 예산(3조615억원)의 17.6% 수준이다.

공익직불의 외형이 커진 만큼 농업의 공익적 기능을 강화하는 선택직불의 비중도 높여야 한다는 목소리가 나온다. 전문가들은 개별 사업 예산을 조금씩 늘리는 데 그치지 않고, 환경·식량안보·청년농 등 정책목표에 맞춰 선택직불을 체계적으로 확대해야 한다고 강조한다.

◆환경직불, 지역별 ‘보전 목표’부터 세워야=환경은 선택직불을 우선 확대해야 할 축으로 꼽힌다. 친환경 인증농가에 한정하지 않고 환경보전·탄소 감축에 기여하는 다양한 생산방식까지 보상 대상으로 넓혀야 한다는 주문이다. 김태연 단국대학교 식품자원경제학과 교수는 “친환경농업에 한정하지 말고 환경을 보전하거나 탄소를 줄이는 생산방식까지 직불로 보상할 필요가 있다”고 말했다.

지역별 보전 목표를 명확히 세워야 한다는 지적도 나온다. 김 교수는 “농업환경보전프로그램도 애초 취지와 달리 농업과 연계성이 약한 활동까지 포함되면서 변질됐다”며 “지역에서 보전해야 할 환경요소를 먼저 특정하고, 거기에 도움이 되는 농사 방법을 채택한 농가를 지원해야 한다”고 제언했다.

직불 지원이 실제 환경개선으로 이어졌는지 측정할 기반도 필요하다. 임정빈 서울대학교 농경제사회학부 교수는 “주변 습지, 토양과 물의 상태 등을 조사하는 농업·농촌 자원조사가 필요하다”며 “생물다양성이나 수질·토양이 얼마나 개선됐는지 보여주는 지표가 나와야 한다”고 말했다.

일본은 2027년부터 환경직불을 개편해 친환경영농에 드는 추가 비용뿐 아니라 수량 감소와 품질 저하 등 농법 전환 과정의 ‘도입 위험’까지 지원에 반영할 계획이다. 환경 부담을 줄이는 영농활동의 확산을 위해 보상 범위를 넓히는 방향이다.

◆전략작물, 생산 확대 넘어 ‘가격·소득 보전’까지=밀·콩 등 자급률이 낮은 전략품목에 대한 지원을 확대해야 한다는 제언도 나온다. 재배면적을 늘리는 데 그치지 않고, 외국산과 경쟁할 수 있는 가격과 판로를 만들고 그 과정에서 발생하는 농가의 소득 부족까지 직불로 보전하는 구조가 필요하다는 것이다. 김 교수는 “식량안보 차원에서 자급률이 지나치게 낮은 품목은 지원을 강화해 생산을 늘릴 필요가 있다”고 말했다.

현장에서는 생산 확대와 함께 ‘팔리는 가격’을 만드는 것이 관건이라고 본다. 송동흠 우리밀세상을여는사람들 대표는 “외국산 농산물과 경쟁 가능한 시장가격을 만들고, 그 과정에서 발생하는 소득 부족은 국가가 책임지는 방향으로 직불금을 설계해야 한다”고 말했다.

1㏊당 5t의 밀이 생산되고 국산·외국산 밀의 가격 차이가 1t당 70만원이라고 가정하면, 국산밀 공급가격을 낮추는 데 필요한 보전규모는 1㏊당 350만원 수준으로 추산된다. 밀 직불금은 2026년 기준 1㏊당 100만원이다.

일본은 생산 확대와 경영안정을 함께 지원하는 방식으로 전략품목 정책을 운용하고 있다. 논 활용 직접지불교부금을 통해 밀·대두·사료작물에 1㏊당 35만엔(약 295만원)을 지급하고 ‘게타 대책’으로 밀·대두의 표준 생산비와 표준 판매가격 격차를 보전한다. 2027년부터는 논에 전략작물을 재배하면 정액을 지급하던 방식에서 벗어나, 논·밭 구분 없이 작물별 생산성 향상을 지원하는 체계로 개편한다. 밀·대두 농가가 윤작·단지화, 배수 개선, 다수확 품종 도입 등에 나서면 수량에 연계해 면적직불금을 지급하는 식이다.

◆청년농 직불, 세대교체 수단으로=청년농을 대상으로 한 직불제 제언도 나온다. 고령농의 은퇴와 농지 이양, 청년농의 진입·성장을 잇는 세대교체 수단의 성격이다. 유럽연합(EU)은 만 40세 이하 청년농에게 기본직불금의 25%를 가산해 최대 5년간 지급하는 직불제를 운영하고 있다. 농림축산식품부도 지난해 국회에 제출한 ‘제1차 공익직불제 기본계획(2025∼2029)’에 청년농직불 도입방안을 담았다.

류진호 한국4-H중앙연합회장은 “청년농 선택직불제는 단순히 초기 정착금을 쥐여주는 시혜성 지원을 넘어서야 한다”며 “10∼20년 뒤 청년들이 어떤 농업생태계에서 한국 농정을 이끌어갈지에 대한 국가적 청사진이 선행돼야 한다”고 했다. 이어 “선택직불제 예산은 한국 농업의 지속가능성을 확보하기 위한 구조 조정 비용”이라고 강조했다.