“혁신 꺾는 과징금 만능주의… 비현실적 규제에 20년 투자 사라진다”[현안 인터뷰]

■ 현안 인터뷰 - 이승민 성균관대 법학전문대학원 교수
행정부가 임의로 유죄 추정… 벌금보다 무거운 제재 내려
매출 기준 과징금도 문제… 기업들 매출 줄이는 편법 우려
글로벌 빅테크 충분히 우회 가능… 국내 기업들만 역차별
사회적 편익 10억원짜리 규제 만들면 기업 비용은 수백억
규제당국은 현장 돌아가는 걸 몰라… 산업 이해도 높여야

이승민 성균관대 법학전문대학원 교수가 무더위가 한창 기승을 부리던 지난달 29일 서울 강남구 모처에서 만나 과징금 만능주의의 폐해를 설명한 뒤 사진을 찍고 있다. 김동훈 기자

“규제 한 번 잘못 만들면, 기업이 준비한 20년이 사라질 수 있습니다.”

최근 공정거래위원회, 개인정보보호위원회 등 규제 당국이 국내 기업을 대상으로 수백억, 수천억 원대의 과징금을 잇달아 부과해 업계 공정성 논란이 일고 있다. 시장의 공정성과 소비자 보호를 명분으로 내세우지만, 학계와 산업계에서는 비례의 원칙을 무시한 ‘과징금 만능주의’가 척박한 국내 플랫폼 생태계의 숨통을 마저 조이고 있다는 비판이 나오고 있다.

이승민 성균관대 법학전문대학원 교수는 현행 과징금 제도가 실제로는 법치주의의 기본인 ‘무죄 추정의 원칙’마저 훼손하는 사실상 형벌에 해당할 수 있다고 지적했다. 특히 규제자의 낮은 ‘산업 이해도’는 향후에도 비슷한 문제를 야기할 수 있다면서 깊은 우려를 나타냈다. 지난달 29일 만난 이 교수는 “기업이 10년, 20년 투자해서 만들어 놓은 산업을 규제자가 문구 하나 잘못 만들어서 서비스 기업을 사장시킬 수 있는 상황”이라고 비판했다.

―규제 당국의 행보를 두고 ‘과징금 만능주의’라는 비판을 제기하셨다.

“근대 법치주의의 핵심은 국가의 형벌권을 엄격한 사법 절차를 거쳐 행사하라는 것이다. 과징금과 같은 행정 제재는 예외적으로 허용된 권한이다. 본래 과징금은 담합 등으로 얻은 ‘불법 이득의 환수’를 목적으로 출발했다. 그런데 지금은 부당 이득을 한참 넘어서는 수준, 즉 사실상 ‘형벌’의 성격으로 변질됐다. 예를 들어 최근 개보위가 쿠팡에 6000억 원, SK텔레콤에 1400억 원을 부과했는데, 이 수치가 어떻게 산정됐는지 합리적인 근거가 부족하다. 벌금보다 무거운 제재를 행정부가 임의로 내리고 있는 셈이다.”

―행정 제재가 법치주의 원리를 훼손하고 있다는 지적은 어떤 의미인가.

“과징금에는 ‘무죄 추정의 원칙’이 적용되지 않는다. 법원의 판단이 나오기도 전에 기업은 일단 천문학적인 돈을 내고 소송을 시작해야 한다. 집행정지도 거의 받아들여지지 않으니 사실상 유죄 추정이다. 미국은 법원이 부과하고, 독일에는 과징금 제도 자체가 없으며, 일본도 우리처럼 징벌적 수단으로 남용하지 않는다. 유럽이 최근 규제를 강화한 것은 때려서 맞을 대상이 미국과 중국 빅테크이기 때문인데, 우리는 전 세계에서 가장 강력한 규제가 자국 기업 위주로 부과되고 있다.”

―특히 ‘매출액 기준 과징금’ 산정 방식의 모순을 지적하셨는데.

“기업의 비즈니스 모델을 전혀 이해하지 못한 규제다. 이커머스 시장에서 점유율이 20%대로 엇비슷한 쿠팡과 네이버쇼핑을 보자. 연 매출은 쿠팡(약 49조 원)이 네이버쇼핑(약 3조 7000억 원)보다 10배 이상 크다. 쿠팡은 90% 이상이 상품을 직접 사서 파는 ‘직매입’ 구조라 거래액 전체가 매출로 잡히고, 네이버쇼핑은 중개 수수료만 매출로 잡히기 때문이다. 만약 똑같은 위반 행위를 해도 직매입 회사가 10배가 넘는 과징금을 내야 하는 기형적인 구조다.”

―정부가 오히려 직매입을 권장해 오지 않았나.

“그렇다. 과거 공정위는 납품업자의 재고 부담을 줄여주기 위해 유통업계에 길게는 십수 년간 직매입을 강력히 권장했다. 직매입은 소비자에게는 당일 배송의 혜택을, 납품업자에게는 재고 부담 완화와 빠른 대금 정산의 혜택을 준다. 정부 말을 듣고 소비자와 중소업체에 유리한 모델을 구축했더니, 이제 와서 장부상 매출이 크다는 이유로 과징금 폭탄을 맞고 있다. 앞으로 누가 이런 혁신적인 모델을 하겠나. 징벌적 과징금을 피하기 위해 모두가 매출을 줄이고 책임을 지지 않는 ‘중개 모델’로 숨어버릴 것이다.”

―규제가 글로벌 기업 앞에서는 힘을 못 쓴다는 ‘역차별’ 논란도 여전하다.

“구글이 국내에 신고한 매출액이 3800억 원 수준이다. 공정위가 추정하는 실제 매출액 11조∼12조 원에 턱없이 못 미친다. 넷플릭스도 프랑스에서 세금을 피하려 결제 우회 등을 통해 현지 매출을 크게 줄인 사례가 있다. 글로벌 빅테크들은 마음만 먹으면 국내 매출을 축소하거나 우회할 수 있는 구조를 갖추고 있다. 반면 국내 시총이나 수익이 글로벌 기업의 수십 분의 1, 수백 분의 1도 안 되는 네이버, 쿠팡 등은 도망갈 곳이 없다. 결국 천문학적 과징금 제도의 부담은 고스란히 국내 사업자들만 떠안게 된다.”

―천문학적인 과징금을 부과하면 소비자에게 이득이 돌아가나.

“전혀 그렇지 않다. 수천억 원의 과징금은 국고로 다 들어갈 뿐, 국가가 피해자를 선별해 배상해주지 않는다. 정작 피해를 본 소비자는 쿠폰 몇천 원 받고 끝나는 식이다. 기업이 자발적으로 피해 보상 방안을 마련하고 과징금을 감면받는 ‘동의의결’ 제도가 실효성이 높지만, 국민 정서상 ‘기업을 봐준다’는 오해가 커서 제대로 작동하지 않는다. 정부는 ‘강력한 억제 효과’를 명분으로 내세우지만, 리스크가 커지면 기업은 혁신을 포기하거나 투자를 축소하기 마련이다.”

―개보위가 추진 중인 ‘유통 분야 데이터 이동권’에 대해서도 우려가 크다.

“데이터 이동권 확대는 국내 기업이 피땀 흘려 모은 데이터를 해외 빅테크에 무료로 상납하는 결과가 될 수 있다. 예를 들어 소비자가 동의만 하면 당근마켓이나 번개장터의 거래 이력이 페이스북 마켓플레이스 등으로 그대로 넘어갈 수 있다. 쿠팡과 네이버쇼핑, 당근마켓을 뚫고 국내 시장에 들어올 생각도 안 했던 해외 거대 기업들에는 절호의 기회인 셈이다. 소비자가 유통 분야에서 데이터 이동을 못 해서 불편을 겪는 일은 사실상 없다. 산업에 미칠 후폭풍을 전혀 고려하지 않은 채 소비자의 작은 편익만을 생각한 탁상행정이다.”

―신산업 분야에서도 이러한 규제가 위축을 불러오고 있다는 시각이 있다.

“당연하다. ‘이루다 사건’ 당시 데이터 학습 문제로 큰 곤욕을 치르면서 국내 개발자들은 데이터 학습에 극도로 방어적이 됐다. 반면 중국은 데이터 수집이나 저작권 규제를 사실상 무시하며 인공지능(AI)을 고도화하고 있다. 사생활 보호나 저작권을 무시하자는 게 아니다. 최근 대법원에서 공정위가 패소한 네이버쇼핑 알고리즘 사건이나 지금 조사 중인 쿠팡의 이른바 ‘끼워팔기’ 조사 사례처럼, 혁신적인 서비스 융합이나 고도화 시도조차 규제 리스크에 묶여 골든타임을 놓치고 있다는 점이 문제다. 국내 1위 정보기술(IT) 기업 네이버가 1년에 버는 돈이 3조 원 남짓이다. 보안이나 법률 리스크 방어에 수백억, 수천억 원을 쏟아부어야 한다면, 대체 AI 투자는 무슨 돈으로 하겠는가.”

―규제자의 ‘산업 이해도 부족’이 큰 것 같다.

“규제 조항을 하나 만들면 이게 기업에는 손실이 몇억, 몇십억, 몇백억 원이 될지 감이 없다. 예컨대, 당근마켓 정도 운영하려면 연간 클라우드와 보안 비용으로만 몇백억 원은 써야 할 거다. 규제가 늘어나면 사업구조도 변경해야 하고, 연구·개발(R&D) 방향도 바뀌어야 하며, 인력도 충원해야 한다. 로펌에 지출하는 예방적 자문비용도 만만치 않다. 이러한 현실 인식 없이 규제를 함부로 만들면, 규제에 따른 사회적 편익이 10억 원 정도인데, 그러기 위해 기업에 100억 원 이상을 요구하는 일이 발생할 수 있다. 정책 당국자들이 악의가 있어서라기보다, 이런 기업 현장의 돌아가는 걸 모르기 때문이다. 기업이 10년, 20년 투자해서 만들어 놨더니 규제 문구 하나 잘못 만들어 그 서비스 기업을 다 사장시킬 수 있는 그런 위험성이 있다.”

―어떻게 바뀌어야 하나.

“단순한 소비자 리터러시를 넘어, 국민과 정책 입안자 전반의 ‘산업 리터러시’를 높여야 한다. 저는 ‘이제 그만 문송(문과라서 죄송)합시다’라는 프로젝트를 제안하고 싶다. 매년 인문·사회계열 대학생 1만 명을 선발해 정부 지원으로 국내 100대 기업에 100명씩 인턴십을 보내 현장을 겪게 해야 한다. 이들이 IT 인프라 유지에 엄청난 비용이 든다는 사실을 눈으로 보고, 고객서비스(CS)를 직접 겪어봐야 나중에 정책 입안자가 됐을 때 합리적인 사고를 할 수 있다. 우리 규제 체계의 문제는 악의가 있어서가 아니라 몰라서 발생한다. 사회·문화적 토양을 바꾸지 않으면 갈라파고스 규제는 결코 사라지지 않는다.”

디지털 플랫폼·기술 규제논의 주도… ‘토종기업만 옥죄는’ 행정권 남용 경계도

■ 산업 ‘혁신-규제’ 균형찾기

이승민 성균관대 법학전문대학원 교수는 행정법과 경제규제, 정보통신기술(ICT) 분야를 아우르며 국내 ‘디지털 플랫폼 및 기술 규제’ 논의를 주도하고 있는 대표적인 법학자다.

급변하는 기술 발전 속도에 맞춰 법 제도가 나아가야 할 방향을 선제적으로 제시하며, 신산업 혁신과 규제 사이의 합리적 균형점을 찾는 데 주력하고 있다.

성균관대 교수에 임용된 뒤 학내에 ‘디지털 산업과 법정책 연구회’를 설립해 후학 양성과 학제 간 융합 연구를 이끌고 있다. ‘플랫폼의 법과 정책’ ‘메타버스와 법’ ‘생성형 AI와 법’ 등 시의성 높은 저서들을 잇달아 펴내며, 학계에서 디지털 신산업에 적용될 법적 기준을 선구적으로 정립해 온 인물로 평가받는다.

실제 정책 현장에서도 활발히 목소리를 내고 있다. 그는 학계 전반에서 맹목적인 ‘사전 규제’ 패러다임과 글로벌 스탠더드에 역행하는 한국 특유의 ‘갈라파고스 규제’가 지닌 위험성을 일관되게 경고해 온 학자로 꼽힌다. 규제 법안이 토종 기업의 혁신 동력만 옥죄는 부작용을 막기 위해 행정 권한의 남용을 경계해야 한다는 입장이다.

개인정보보호위원회 미래포럼 위원을 역임했으며 과학기술정보통신부 규제심사위원 등 정부 주요 위원회에 참여했다. 서울대 법대를 졸업하고 동 대학원에서 행정법 석·박사 학위를 받았으며, 미국 하버드대 로스쿨에서 법학석사 과정을 밟았다. 제46회 사법시험에 합격한 뒤 법무법인 율촌에서 약 10년간 변호사로 활동하며 공정거래, ICT, 기업 규제 실무를 현장에서 직접 다뤘다. 프랑스 유력 로펌인 브르당 프라트에서도 파견 근무경험이 있다.

이용권 기자