[시대리포트]도시 허파인가, 주거 해법인가…그린벨트 개발 성공과 실패

[그린벨트, 어디까지 풀 것인가③]
그린벨트 원조 런던, 주거난에 개발정책으로 전환
반복되는 사회적 합의 지연, 비용으로 전가

[편집자주] 정부가 수도권 그린벨트(개발제한구역) 해제를 추진한다. 난개발과 녹지 축소, 도시 연담화 등에 대한 우려가 크지만 주택 공급 확대를 위해선 불가피한 선택이라는 의견이 많다. 그린벨트 해제의 부작용을 최소화하고 효과를 극대화할 수 있는 방안을 찾아본다.

그린벨트의 원조인 영국 런던은 환경보호와 주거난의 딜레마를 겪었다. 1930년대부터 도입된 런던의 그린벨트는 도시의 확장을 막고 고유한 생태를 유지하는 데 기여했지만 도심 내 주택 부족과 집값 급등으로 사회 문제가 커지면서 개발정책으로 전환했다. /사진=클립아트코리아

그린벨트(개발제한구역) 개발정책을 시행해 온 해외 국가들은 환경보호와 주택난 사이에서 깊은 진통을 겪어왔다. 국내에선 그린벨트 해제정책이 추진될 때마다 이주 거부나 보상 시비가 번번이 정부의 발목을 잡아 왔다.

정부 산하 공공기관에서 토지보상 업무를 담당한 A씨는 "사무실에 한 노인이 무단으로 들어와 직원의 뺨을 때린 적이 있다. 그린벨트 보상에 불만을 품은 주민이었다"면서 "그는 정부기관이 서민을 상대로 이래도 되느냐고 항의했는데 보상금으로 수백억원을 받은 사람이었다"고 말했다.

1971년 난개발을 막는다는 명분으로 도입된 그린벨트는 지난 50여년간 수도권의 도시 구조를 규정해 온 철옹성이다. 도심 주택난과 치솟는 집값의 고민 앞에 '도시의 허파를 지켜야 한다'는 보전론과 '주거 안정을 위해 빗장을 풀어야 한다'는 개발론이 거세게 충돌했다.

최근 서울 서초구 서리풀지구(우면동) 그린벨트 해제가 추진되자 주민들과 천주교계가 반발했다. 주요 원인은 400년 이상 형성된 집성촌(송동·식유촌 마을)과 신도 4000여명의 우면동성당 등 역사·종교 공동체가 강제 수용·철거될 위기에 놓였기 때문이다. 이들은 지구 1.8%의 존치를 요구하며 정부를 상대로 행정소송을 제기했다.

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도시 무분별 개발 막은 '녹색 방패'

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그린벨트 제도는 도입 초기 도시 과밀화를 억제하고 환경을 지키는 수단으로 작용했다. 하지만 서울 강남권의 세곡·내곡 보금자리주택지구와 수서역세권 복합개발사업이 성공 사례로 꼽히면서 그린벨트의 보존 가치가 낮아졌다. 2009년 이명박 정부는 강남구 세곡동과 서초구 내곡동 일대 비닐하우스 등 보존 가치가 낮아진 그린벨트를 해제해 공공주택지구를 조성했다.

강남 도심과 판교 테크노밸리 등이 인접해 직주근접(직장과 주거지 근접성)이 우수했고 낮은 공급가격이 성공 요인으로 평가된다. 시세 대비 약 50~70%의 분양가로 서민·무주택자의 내 집 마련에 기여했다.

수서역세권 복합개발은 강남구 수서동 일대 약 38만㎡의 그린벨트를 해제해 SRT 수서역을 중심으로 주거·상업·업무·교통이 결합된 거점을 조성한 사업이다. SRT와 지하철 3호선, 수인분당선, 수도권 광역급행철도(GTX)-A 노선 등을 연결해 교통 중심으로 발전했다. 첨단 산업 거점화로 주택공급만이 아닌 R&D(연구개발) 센터, 로봇·AI 클러스터 중심으로 부상했다.

위례신도시(송파·성남·하남)는 송파구 거여·장지동 일대 그린벨트와 군사시설 부지를 해제해 조성된 2기 신도시로 수변공원과 대중교통이 발달한 서울 동남권의 주거타운으로 정착했다.

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주거지와 일자리 미스매치 심화

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성공 사례만 있는 것은 아니다. 이면에는 장거리 통근의 고통과 극심한 교통 혼잡, 고밀 개발에 따른 집값 폭등 등 실패들도 있다. 경기 남양주 다산·별내지구는 그린벨트 해제 후 주택 건설이 빠르게 진행됐지만 고소득 일자리가 부족하고 입주민 대다수가 서울로 출퇴근하는 구조가 고착화됐다. 서울 강변북로, 올림픽대로, 수도권제1순환고속도로 진입로에 교통량이 몰리면서 출퇴근길 도로가 주차장으로 변했다. 이후 8호선 연장으로 교통망을 보완했다.

경기 시흥 은계·목감지구는 서울 접근성이 좋은 위치에도 지역 내 일자리 창출 능력이 낮았다. 입주 초기 광역버스와 철도 개통이 아파트 입주보다 늦어져 주민들이 수년간 심각한 교통 불편을 겪었다. 그린벨트 개발이 베드타운으로 전락한 지역들은 공통적으로 '선 주택공급, 후 교통대책'으로 추진됐다는 한계가 있다.

그린벨트의 원조인 영국 런던도 이러한 딜레마를 겪었다. 1930년대 도입된 런던의 그린벨트는 도시의 무한 확장을 막고 고유한 생태를 유지하는 데 기여했지만 도심 내 주택 부족과 집값 급등으로 사회 문제가 커지면서 개발정책으로 전환했다.

캐나다 수도 오타와는 그린벨트 주변의 광활한 자연 경관과 친환경 진입로를 제공했다. 그러나 인구 폭증과 도시 팽창에 의해 개발 압력이 그린벨트 외곽으로 확산됐다. 위성도시 구상이 정체됨에 따라 공간의 불균형 문제를 남겼다.

정부가 이르면 오는 13일쯤 수도권에 5만가구 이상을 추가 공급하는 주택공급대책을 내놓을 것으로 전망된다. 지난 9일 오후 서울 용산구 용산어린이정원 일대가 보인다. 정부는 신규 주택공급 후보지로 강남권 그린벨트와 용산어린이정원, 한국토지주택공사(LH) 여의도 부지 등을 검토하는 것으로 알려졌다. /사진=뉴시스

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민간·공공 개발, 경쟁 아닌 유기적 구조 필요

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전문가들은 주택시장 안정을 위해 공공과 민간의 공급 체계가 원활히 작동해야 한다는 의견을 내놨다. 정재훈 단국대 도시계획·부동산학부 교수는 "공급을 명분으로 한 그린벨트 해제는 신중하고 최소화하는 방향으로 접근해야 한다"면서 "민간 재개발·재건축 용적률(대지면적 대비 건축물 연면적 비율) 인센티브와 공공임대 활성화 등이 우선 고려돼야 한다"고 제언했다.

정 교수는 "공사비 상승과 조합원 분담금 증가, 이주 대란 등 부정 요인에도 서울시의 신속통합기획(신통기획) 시즌2와 같은 정비사업 규제 완화는 지속돼야 한다"고 강조했다.

도심 그린벨트를 해제하는 경우 도로·상하수도 등 기반시설 투자는 지방정부가 부담하게 된다. 오세훈 서울시장은 지난 5일 김용범 대통령 정책실장과의 면담에서 그린벨트 해제에 협조하지 않겠다는 입장을 전했다. 그린벨트 해제 권한과 도시계획을 둘러싸고 서울시와 정부의 입장이 지속해서 대립하면 후보지 확정과 행정절차가 지연될 수 있다.

서울시에 따르면 지난해 서울의 그린벨트 총면적은 149.1㎢로 2000년 166.8㎢에서 17.7㎢(10.6%)가 감소했다. 25년 동안 그린벨트 개발 면적은 한강 둔치를 포함한 여의도동 행정구역의 두 배에 불과했다.

정부 고위 관계자는 "기존 도시와 연결되는 개발일수록 교통과 생활 기반시설에 대한 사전 검토가 중요하다"면서 "산림 훼손이나 낮은 비옥토로 보호 가치가 없는 경우 그린벨트 해제를 통해 주택난을 해소해야 한다고 생각한다. 역대 정부마다 서울시장, 주민들과 그린벨트 해제 문제를 놓고 대립했는데 이로 인해 사회적 비용을 치를 수밖에 없다"고 말했다.

김노향 부장 merry@sidae.com