첫 삽 뜨는 데만 18년… 공급 빌런 ‘인허가 늪’

‘닥공’ 발목 잡는 인허가… “절차 줄이고, 사업성 하락 막아야”

재건축 20년 착공준비 허송세월
절차 파격적 단축해야 공급 안정

16일 서울 남산에서 바라본 래미안 원베일리 건축현장의 모습. 2022.8.16. 서울신문

최근 정부가 부동산 시장 안정을 위해 ‘닥치고 공급’이라는 표현을 써 가며 주택 공급에 속도를 내고 있지만 국민의 기대감은 커지지 않고 있다. 건설사업 ‘인허가’에만 약 10년의 시간이 걸리다 보니 먼 미래의 일로 인식하는 분위기다. 공급 대책의 실효성과 대민국 신뢰도를 높이려면 인허가 절차를 대폭 간소화해야 한다는 지적이 나온다.

5일 국토교통부에 따르면 최근 부동산 개발 사업 관계자 317명을 대상으로 실시한 설문 조사 결과 66%가 ‘부동산 개발 사업 추진 시 인허가가 큰 어려움으로 작용한다’고 응답했다. 최근 3년간 인허가 지연으로 피해를 봤다는 응답률은 40.4%였다. ‘사업 지연 우려로 인허가권을 쥔 행정청 요구를 수용한다’는 답변은 80.6%에 달했다. 부동산 업계 관계자는 “인허가 절차가 지연돼 착공 전 단계에만 10년이 걸리는 건 업계 불문율로 통한다”고 말했다.

인허가 과정에서 발생할 수 있는 모든 갈등 변수가 압축된 사례로는 서울 송파구 ‘헬리오시티’(가락시영아파트 재건축) 사업이 대표적이다. 대한민국 정비 사업 사상 최대 규모(9510가구)인 헬리오시티는 2006년 1월 서울시 정비구역 지정 고시로 사업의 본격 시작을 알렸지만 서울시와 조합이 땅의 용도 변경 문제로 갈등을 벌였고, 관리처분계획 인가가 난 건 9년 만인 2015년 1월이었다. 2015년 9월 착공부터 2018년 12월 준공·입주까지는 3년 3개월밖에 걸리지 않았다.

서울 서초구 반포래미안 원베일리(신반포 3차 재건축)도 각종 갈등과 인허가 절차가 지연되면서 착공 준비에만 17년 8개월이 걸렸다. 착공 후 입주까지 기간은 2년 5개월에 불과했다. 용산국제업무지구는 2007년 첫 발표 이후 18년간 구역 지정 해제와 소송 등으로 인허가가 마비됐다. 지금은 착공 전의 모든 행정 절차가 완료됐다.

인허가가 지연되는 원인은 다양하다. 토지 용도 변경, 각종 영향평가 심의, 사업 계획 승인 단계에서 주로 발생한다. 건축심의·경관심의·교통영향평가·교육환경평가 등 여러 분야 심의와 법령·규정 검토를 통과해야 사업 승인이 이뤄진다. 국토부 관계자는 “현행 제도상 인허가 절차가 정상적으로 진행돼도 수년이 걸린다”고 말했다.

문화재 훼손 가능성을 이유로 사업이 밀리기도 한다. 매장문화재 보호 및 조사법에 따르면 공사 중 유물이 확인되면 모든 절차를 중단하고 정부에 신고해야 한다. 이후 국가유산청이 정밀 발굴 조사를 진행한다. 이 과정에서 사업 계획이 변경되면 인허가에 걸리는 시간은 더 늘어나게 된다. 노원구 태릉골프장(CC)이 대표적이다. 정부는 2020년 8·4 부동산 대책에서 1만 가구를 짓겠다고 발표했지만 부지와 인접한 태릉이 유네스코 세계문화유산으로 등재돼 있어 인허가가 지연되고 있다.

인허가권을 쥔 지방자치단체장의 성향과 의지에 따라 추진 속도가 좌우될 때도 있다. 오세훈 서울시장은 송파구 헬리오시티의 종상향을 반대하며 보류했고, 박원순 전 서울시장도 처음에 강하게 반대하다 나중에서야 조건부로 승인했다. 건설 업계 관계자는 “주민들이 이미 모든 조건에 동의해 문제가 없고, 관련 서류를 다 완비했는데도 지자체와 니즈(요구)가 맞지 않는다는 이유로 인허가가 나오지 않는 사례가 허다하다”면서 “인허가 담당 공무원의 잦은 인사 발령, 지방선거로 인한 지자체의 어수선한 분위기도 인허가가 늦어지는 이유”라고 설명했다.

인허가가 지연되면 시행사와 시공사의 재정적 부담이 연쇄적으로 불어난다. 물가가 오르고 화폐 가치는 날로 떨어지기 때문에 인허가가 지연될수록 공사비와 금융 비용은 급증하게 된다.

한국건설기술연구원에 따르면 지난 5월 건설공사비지수는 137.67로 지난해 같은 달보다 5.07% 증가했다. 특히 한 달 새 건축용 목제품(9.54%), 비금속 광물(8.14%), 산업용 가스(4.86%), 전선 및 케이블(3.77%)의 가격이 크게 올랐다. 국토부 조사 결과 인허가 기간이 한 달 단축되면 3000억원 이상의 금융 비용이 절감되는 것으로 추산됐다. 김덕례 주택산업연구원 주택연구실장은 “사업비(공사비) 인상에 따라 분양가가 높아지면 사업성(수익성)이 떨어지게 되는 구조”라고 설명했다. 인허가 지연이 건설 경기 악화에 영향을 미친다는 의미다.

중견 건설사 관계자는 “자재비가 꾸준히 오르면서 공사비가 늘어나고, 대지비와 금리까지 너무 높아져 대형 건설사가 아니면 공급 여건을 마련할 엄두를 내기가 어려운 상황”이라면서 “겨우 사업 요건을 갖춰도 건설 경기가 전반적으로 가라앉은 데다 지방은 미분양이 많아 사업성을 고려한 인허가 절차가 갈수록 까다로워진다”고 말했다.

최근 인허가 지연에 건설업 부진이 겹치면서 인허가 실적은 갈수록 축소되고 있다. 국토부가 집계한 주택 건설 인허가 실적은 2021년 53만 5971건에서 지난해 37만 9834건으로 4년 새 29.1% 감소했다. 인허가 감소는 3~5년 뒤 입주 물량 축소로 이어진다.

정부와 지자체도 인허가 절차에 긴 시간이 걸린다는 점을 잘 알고 있다. 서울시는 지난해 9월 내놓은 ‘신속통합기획 2.0 추진계획’에서 각종 절차 단축으로 정비 사업 기간을 18.5년에서 12년으로 최대 6.5년 단축하겠다고 밝혔다. 정비 사업의 시작부터 종료까지 총 18년 이상 걸리고, 지자체의 인허가가 지연의 핵심 원인이라는 점을 스스로 인정한 것이다.

국토부도 지난 1월 주택법을 개정해 건축심의, 교통·교육환경·환경영향평가 등을 통합해 검토·심의할 수 있는 근거를 마련했다. 이를 통해 1~3년 걸리던 심의 단계를 6개월 내로 줄이는 방안을 추진할 계획이다. ‘신속 인허가 지원센터’도 개설했다. 하지만 아직은 실효성이 부족하다는 지적이 제기된다.

전문가들은 인허가 기간을 단축하고 공급을 신속하게 추진할 다양한 방안을 제시했다. 주택산업연구원은 ‘주택공급특별대책지역’ 제도 도입을 제안했다. 도시 정비 사업을 포함해 일정 규모 이상 주택 건설 사업에 대한 승인 권한을 국토부 장관으로 일원화하고 국토부에 설치된 ‘통합심의위원회’가 인허가 사항을 심의하는 방안이다.

인허가 절차를 간소화하는 게 쉽지 않다면 지연에 따른 사업성 하락을 보상해 줘야 한다는 의견도 나온다. 이현석 건국대 부동산학과 교수는 “분양가상한제와 재건축초과이익환수제 같은 사업성 규제를 완화하고, 정부와 지자체가 중복되고 시간이 많이 걸리는 인허가 요소를 통합해 원스톱 서비스가 가능하도록 시스템을 정비해야 한다”고 제언했다.

서울 허백윤·세종 조중헌 기자