[이슈&트렌드] “해체 수순의 개혁 불가피”… ‘한국형 거대 선관위’ 수명 다했다

투표용지 펑크 등 대형 선거 때마다 ‘동네 반장선거’급 행정력 한계 노출
3·15 트라우마가 낳은 독립기관… 60년 지나 외부 감사 거부하는 성역으로
사전투표율 40% 시대, 폭증한 물류·전산 리스크 감당 못하는 폐쇄적 거버넌스
미·영·독 등 주요 선진국은 투·개표 실무 지자체에 맡기고 사법부가 철저히 견제
3000명 거대 상설기구 슬림화 시급… 선거 실무 떼어내고 ‘룰 세팅·감독’ 집중해야

6·3 지방선거 당일 전국 91곳에서 확인된 투표용지 부족 사태는 단순한 실무적 착오를 넘어, 지난 60년간 외부 견제 없이 독자적으로 운영되어 온 중앙선거관리위원회의 구조적 한계를 여실히 드러냈다. 헌법기관이라는 ‘독립성’을 방패 삼아 투·개표 실무부터 선거법 감독까지 독점해 온 폐쇄적 운영 방식이 임계점에 달했다는 지적이 나온다.

사태가 확산하자 이재명 대통령은 지난 19일 “해체 수준의 개혁”을 언급하며 선관위 제도를 손보는 원포인트 개헌을 공식화했다. 이는 선관위의 단순 행정 실패에 대한 질타를 넘어, 사법부나 감사원의 통제망 밖에 있던 비대한 실무 권한을 근본적으로 수술하겠다는 국가 권력 구조 재편 논의의 출발점이다. 여야의 정치적 셈법이 엇갈리는 가운데, 행정 참사로 촉발된 이번 위기는 결국 대한민국 선거 관리 체계의 성역을 허무는 전면적인 헌법적 의제로 전환됐다.

한국 선관위는 헌법상 독립기관으로서 투표소 설치부터 위법 감시, 정당 사무, 정치자금 관리까지 선거의 전 과정을 독점하고 있으나, 3000명에 달하는 상설 인력을 두고도 대형 선거마다 현장 행정력의 한계를 노출하고 있다.

주요 민주주의 국가들이 선거 실무를 일선 지방자치단체와 행정 조직에 맡기고 사법부 등 외부 기관이 이를 견제하는 이원화 체제를 갖춘 점에 비춰볼 때, 한국의 선관위 모델 역시 권한 분산과 다원화된 외부 통제를 향한 제도 개편을 피하기 어려울 전망이다.

제미나이가 그린 일러스트.

◇3·15 트라우마가 낳은 헌법기관, ‘통제 밖 성역’ 딜레마

한국 선관위의 포괄적 권한은 1960년 3·15 부정선거라는 역사적 배경에서 출발했다. 내무부 등 행정부의 선거 개입을 차단하기 위해 제3공화국은 선거 실무를 행정부에서 완전히 떼어내 헌법 114조에 근거한 독립기관에 맡겼다. 권력의 입김을 막기 위해 9인 위원 체제를 만들고 강한 신분 보장을 부여했다.

문제는 관권선거 차단을 위해 마련된 장치가 오늘날 외부 감시를 제한하는 근거로 작용하고 있다는 점이다. 헌법재판소는 최근 감사원이 선관위 채용 등 인력관리 실태에 대해 직무감찰을 시도하자 , “선관위의 독립적 업무수행 권한을 침해할 소지가 있다”며 제동을 걸었다. 선거 공정성을 지키기 위한 독립성이 조직 내부의 인사·예산 문제나 행정 착오마저 외부 통제에서 비켜가게 만드는 딜레마를 낳은 것이다.

국회, 선관위 국정조사계획서 본회의에서 처리 [연합뉴스]

◇사전투표 40% 시대… 美·英은 지자체 실무에 ‘크로스 체크’ 강제

선관위의 중앙집중형 체제가 한계를 드러낸 기폭제는 사전투표제다. 2014년 전국 단위로 전면 실시된 사전투표는 편의를 비약적으로 높이며 투표율 40%를 넘나드는 핵심 제도로 자리 잡았다. 통합선거인명부를 바탕으로 한 전산망은 혁신적이었으나, 수백만 건의 관외투표 우편물 회송과 투표함 장기 보관 등 물류·보안 리스크는 기하급수적으로 커졌다.

조기투표와 우편투표 등 편의투표를 폭넓게 허용하는 주요 선진국들은 이 과정을 중앙 선관위 하나가 독점 통제하는 대신, 다원화된 교차 검증 (Cross-check) 장치로 풀어냈다. 미국의 경우 연방이 아닌 주(State)와 카운티 등 지방정부가 사전·우편투표 실무를 주도한다. 이 과정에서 투표용지 회송 및 개표 절차에 반드시 민주·공화 양당 참관인의 동석을 의무화하고, 서명 대조와 투표지 추적(Tracking) 시스템을 가동해 투명성을 확보했다.

영국 역시 우편투표 비중이 높지만, 선거 실무를 맡은 지방정부 소속 선거책임자(Returning Officer)가 유권자의 서명과 생년월일을 전산 기록과 일일이 교차 검증하도록 법률로 엄격히 강제한다. 중앙기구의 매뉴얼에 의존하는 것이 아니라, 일선 행정의 촘촘한 검증 절차를 법적으로 규정한 것이다.

반면 한국은 늘어난 대규모 사전투표 인프라 관리를 외부 독립 기관의 검증 없이 선관위 단일 조직의 자체 보안 지침에 주로 의존하고 있어, 오류 발생 시 대처와 책임 규명에 취약한 구조다.

◇美·英·日 “선거 실무는 철저히 지방정부 몫”

시선을 참정권이 먼저 작동한 미국과 영국으로 돌리면 ‘한국형 거대 선관위’의 기형적 독점 구조는 더욱 극명해진다. 주요 민주주의 국가들은 선거 관리를 하나의 거대 기관에 몰아주지 않는다. 철저한 ‘권한 분산’과 ‘상호 견제’가 대원칙이자 세계적 표준이다.

지방분권형 선거 거버넌스의 대표격인 미국은 연방선거위원회(FEC)가 존재하지만, 이들은 철저히 정치자금 흐름을 규제하는 역할에 멈춰 있다. 투표소를 차리고 명부를 관리하며 개표를 진행하는 일은 전적으로 50개 주(State)와 수많은 카운티 등 일선 지방정부가 전담한다. 2000년 대선 당시 플로리다 재검표라는 극심한 국가적 혼란을 겪었을 때도, 미국은 중앙 선관위의 덩치를 키우는 손쉬운 땜질을 피했다. 대신 연방 차원의 선거지원위원회(EAC)를 세우고 선거지원법(HAVA)을 제정해 지방 행정의 투표 장비 표준화와 인프라 고도화를 돕는 데 집중했다. 영국 역시 중앙의 독립기구인 선거위원회(Electoral Commission)는 선거 기준과 룰을 세우는 데 그친다. 실제 현장 실무의 총대는 100% 지방정부에 소속된 선거책임자(Returning Officer)가 멘다. 2004년 버밍엄 등지에서 대규모 우편투표 조작 논란이 불거졌을 때 사법부는 단호히 선거 무효 판결을 내렸고, 의회는 유권자 서명 대조 같은 행정적 확인 절차를 촘촘히 조였다. 기관을 키우는 대신, 권한을 분산하고 사법적 책임을 엄격히 묻는 방식을 택한 것이다.

일본은 총무성 산하에 5인 규모의 중앙선거관리회가 있을 뿐, 실질적인 선거 실무의 90% 이상은 도도부현과 시정촌 단위의 지방 행정이 결합해 수행하고 있다.

◇프랑스·독일의 선거관리 “행정부 집행, 사법부 감시”이원화

‘행정부가 실무를 맡으면 곧 관권선거가 부활한다’는 우려도 세계적 흐름과는 거리가 있다. 프랑스의 경우 우리나라 처럼 헌법기관 형태의 선관위 자체가 없다. 내무부가 선거판을 깔고 지방행정 조직이 투표소를 굴린다. 대신 최고 사법기관인 헌법재판소가 위에서 감시의 칼을 쥐고 선거 전 과정을 낱낱이 통제한다. 행정부가 물리적 집행을 하고, 사법부가 그 위에서 견제하는 방식이다.

독일은 연방통계청장이 연방선거관리관을 겸임하는 관행 속에 각 주와 기초 지자체가 선거를 집행한다. 관리 부실에 대한 사후 책임 규명도 명확하다. 2021년 베를린 선거 당시 투표용지 부족과 대기줄 지연 사태가 발생하자, 독일 연방헌법재판소는 “행정 착오가 선거의 정당성에 영향을 미쳤다”며 일부 선거구에 대한 재선거를 판결했다. 행정 오류에 사법부가 직접 개입한 사례다.

◇독립선관위 둔 캐나다·호주 외부 통제 명문화

물론 캐나다(Elections Canada), 호주(AEC), 뉴질랜드(Electoral Commission)처럼 독립 선거관리기관을 채택한 국가도 있다. 하지만 이들 국가는 형식적 독립성 뒤에 숨는 것을 법률로 원천 봉쇄한다. 이들 국가들은 행정부(감사원 등)가 독립기관을 직접 감사할 때 생기는 정치적 딜레마를 풀기 위해, 영연방 국가들은 선거기구의 예산과 성과 지표를 국회(의회)에 정기 보고하도록 하거나 의회 소속 독립 회계검사원(Auditor-General)의 감사를 의무화하여 외부 통제를 명문화하고 있다. 또 뉴질랜드 감사원(OAG) 자료를 보면, 선거위원회는 선거 운영에선 독립적이지만 성과 지표에 대해 법무부 장관에게 정기 보고하고 법무부의 모니터링을 받도록 명시되어 있다. 독립기관이더라도 외부 평가와 사후 책임을 엄격하게 결합한 것이다.

제미나이가 그린 일러스트.

◇성역화된 거대 선관위… 해답은 ‘권한 쪼개고 통제 붙이기’

전문가들 역시 독립성이라는 간판보다 다중 통제 장치가 무결성을 담보한다고 지적한다. 선거부정 연구자인 세라 버치 영국 킹스칼리지런던 교수는 “형식적 독립성이 기여하는 바가 있으나, 사법적 통제 등 실질적 외부 견제 장치가 반드시 결합돼야 한다”고 진단한다. 국제 선거행정 연구자인 토비 S. 제임스 이스트앵글리아대 교수 또한 선거의 성패를 헌법적 지위가 아닌 “잘 운영된 선거(well-run elections)”라는 행정 역량 자체에서 찾는다. 결국 주요국의 사례와 학계 진단을 종합하면 선거 거버넌스 개편의 방향은 ‘권한 분산과 다원화된 견제’라는 논리적 귀결로 모인다. 선거 규칙과 매뉴얼을 제정하는 기능은 소형 독립 감독기구로 남기되, 대규모 행정력이 요구되는 투·개표 현장 실무는 일선 지자체로 이관해 행정 효율을 높이는 방식이 거론된다. 정치자금 규제 기능은 별도 기구로 떼어내고, 닫혀 있던 인사와 예산은 독립된 외부 감사나 의회의 정기 통제를 수용하는 방안이 구체적 대안으로 꼽힌다.60년 전 관권선거를 막기 위해 단일 기관에 집중시켰던 절대적 권한을 이제는 ‘외부 견제와 상호 통제’라는 민주주의의 기본 원칙 아래 쪼개야 할 시점이라는 의미다.

김윤정 기자 kking152@dt.co.kr