정권 따라 오락가락하는 '보유세' 정말 괜찮나 [추적+]

더스쿠프 심층취재 추적+
20년간 재산과세 변동성 분석
OECD 평균치보다 1.9배 높아
GDP 대비 거래세 비중 높은 탓
보유세 변동성도 OECD 2.5배 
변동성 높으면 재정 운용 비효율

나라살림의 핵심은 세금이다. 세금을 어떻게 걷고 어떻게 쓰느냐가 전부라고 해도 과언이 아니다. 그래서 세금 수입을 안정적으로 확보하는 건 매우 중요하다. 문제는 최근 논쟁의 도마에 오른 보유세(재산세+종합부동산세)의 경우, 정부 방침에 따라 오락가락한다는 점이다. 변동성이 그만큼 크다는 건데, 이래도 괜찮은 걸까.

정부의 세수 추계 정확성이 떨어지는 요인 중 하나는 재산과세의 변동성이다.[사진｜뉴시스]

최근 이재명 정부가 부동산 정책의 일환으로 보유세(보유한 재산에 물리는 세금)를 조정할 것인지를 두고 부동산 시장의 관심이 집중되고 있다. '올려야 한다'는 의견과 '올리면 안 된다'는 의견이 엇갈리면서 논쟁도 뜨겁다.

물론 보유세는 조정할 필요가 있긴 하다. 우리나라의 재산과세는 다른 나라들과 비교해 독특한 특징을 갖고 있어서다. 여기서 재산과세란 보유세와 거래세(증권거래세 포함), 상속증여세(상증세)를 뜻한다. 2024년을 기준으로 우리나라 국내총생산(GDP) 대비 재산과세 규모는 3.0%다. 경제협력개발기구(OECD) 평균(1.7%)보다 월등히 높다.

좀 더 자세히 보면 보유세는 0.87%로 OECD 평균(0.95%)보다 낮고, 거래세는 1.5%로 OECD 평균(0.4%)의 세배를 넘는다. 쉽게 말해 우리나라의 GDP 대비 재산과세 비중은 OECD 국가와 비교해 볼 때 높은 수준이지만, 주요국에서 보유세 비중이 높은 것과 달리 우리나라는 거래세가 압도적으로 높다는 거다. 따라서 재산을 거래하지만 않는다면 GDP 대비 재산과세 비중은 매우 낮은 셈이니까 보유세 비중을 높이고, 거래세 비중을 낮추는 걸 충분히 고려해볼 만하다.

일부에선 상증세 비중이 높지 않으냐고 반박할 수 있겠지만, 여기엔 함정이 있다. GDP 대비 상증세 비중은 0.6%로 전체 재산과세에서 차지하는 비중은 낮지만, OECD 평균(0.1%)보다 여섯배나 높은 건 사실이다.

하지만 상증세는 개인소득세를 보완하는 기능을 갖고 있다는 점을 고려해야 한다. 우리나라 개인소득세 비중이 5.1%로 OECD 평균(8.2%)을 크게 밑도는 만큼, 상증세를 OECD처럼 낮춰야 한다고 주장하려면 개인소득세를 높이자는 주장을 동시에 펴야 타당하다.

이처럼 재산세 논박은 수많은 함의를 갖고 있다. 동시에 '맹점'도 있다. 어떤 정권이 들어서느냐에 따라 세금을 올리기도 하고, 낮추기도 하는데 이를 반복하다 보면 세수를 안정적으로 확보하는 게 쉽지 않다는 거다. 이는 재산세 논쟁에도 해당하는 말이다. 세수를 안정적으로 걷어야 정부의 세수 추계의 정확도가 올라가고, 재정 운용의 예측 가능성도 높아진다는 걸 생각한다면 핵심을 놓치고 있는 거나 다름없다.

이런 맥락에서 2004년부터 2024년까지 20년간 OECD의 세수통계 자료를 활용해 보유세를 포함한 우리나라 재산과세의 변동성을 점검해봤다.[※참고: 분석은 순수한 변동성만 포착하는 데 집중했고, 정확한 분석 방식은 나라살림연구소의 보고서 원문에 밝혔다. 재산과세 중 변동성이 과대 측정되는 경향이 있는 상증세 분석은 제외했는데, 별도의 분석이 필요해 보인다.]

[사진｜뉴시스]

■ 분석결과① 총조세 변동성 = 분석 결과는 어땠을까. 지난 20년간 우리나라 총조세의 변동성은 5.1%였다. 세수 항목별로 보면 개인소득세는 10.2%, 법인세는 13.7%, 재산과세는 13.0%, 상품ㆍ서비스세(부가세 등)는 2.5%였다.

반면, OECD의 총조세 변동성은 1.4%였다. 개인소득세는 2.4%, 법인세는 11.9%, 재산과세는 6.8%, 상품ㆍ서비스세는 1.7%였다.[※참고: 법인세의 경우 우리나라나 OECD나 모두 변동성이 컸지만, 개인소득세와 재산과세의 변동성은 우리나라에서만 유독 더 컸다. 여기서는 재산과세의 변동성에 초점을 맞췄다.]

우리나라의 재산과세 변동성(13.0%)은 OECD 평균보다 1.9배 높았다. 독일(9.5%)과 미국(8.7%), 프랑스(7.6%), 스위스(6.8%), 영국(3.5%), 일본(2.2%)에 비해 월등히 높았고, 네덜란드(13.3%), 스페인(12.8%)과 비슷한 수준이었다. 수치가 높다는 건 그만큼 변동성이 심하다는 의미다.

■ 분석결과② 거래세 변동성 = 재산과세 변동성을 구체적으로 살펴보면, 거래세의 변동성은 14.7%로 재산과세 전체의 변동성보다도 더 높았다. 물론 OECD 평균 거래세 변동성도 13.9%로 높은 편이어서 거래세 변동성이 큰 게 우리나라만의 문제라고 하기는 어렵다.

하지만 언급한 것처럼 우리나라는 GDP 대비 거래세 비중(1.5%)이 OECD 평균(0.4%)보다 훨씬 높다는 점은 짚어봐야 한다. 재산과세에서 경기에 민감한 거래세의 비중을 높여놓은 탓에 변동성은 크고, 세수 안정성도 낮아질 수밖에 없어서다.

■분석결과③ 보유세 변동성 = 보유세의 변동성은 13.21%였다. OECD 평균(5.21%)보다 2.5배 높았다. 독일(3.14%), 일본(3.36%), 미국(3.39%), 영국(3.49%) 등 주요국의 보유세 변동성이 안정적이라는 걸 감안하면 이례적으로 높은 수준이다. 보유세는 자산의 존재 자체에 과세하기 때문에 단기 거래량 변동에 크게 영향받지 않음에도 변동성이 높은 건 정책의 변화 때문이다.

정권별 보유세 정책의 변화를 살펴보면 이런 특징이 잘 드러난다. 예컨대 노무현 정부는 종합부동산세를 도입해 GDP 대비 보유세 비중이 기존 0.5%에서 0.8% 수준으로 상승했다. 철학과 성향이 다른 이명박 정부에서 이를 0.7% 수준으로 낮췄고, 공시가격 현실화 등을 추진한 문재인 정부 출범 이후엔 1%를 넘어섰다.

그다음 부동산 세제 전반을 완화한 윤석열 정부에선 다시 0.8% 수준으로 하락했다. 우리나라의 보유세는 정권 교체에 따라 세부담이 크게 달라지는 정책 종속적인 구조인 셈이다. 주요국에서 보유세가 안정적인 세수로 기능하는 것과는 대조적이다.

[사진｜뉴시스]

자! 이제 결론을 내려보자. 거듭 강조한 것처럼 세수 변동성이 높으면 재정 운용의 비효율을 초래하고, 나아가 경기 안정성을 해칠 수 있다. 거래세ㆍ보유세의 변동성 문제를 짚어봐야 할 시점이다. 더구나 우리나라는 상대적으로 안정적인 세목인 상품ㆍ서비스세의 GDP 비중이 OECD 평균의 60% 수준에 불과하다. 세수 변동성을 보완할 기반마저 취약하다는 얘기다.

그렇다면 거래세와 보유세를 어떻게 손보면 좋을까. 먼저 보유세를 강화해 거래세 축소에 따른 세수감소를 보완하고, 보유세 정책의 일관성을 높여야 한다. 과세 원칙과 장기 경로를 정해 사회적 합의를 도출하는 등 정책적 일관성이 요구된다.

거래세의 상당 부분을 차지하는 증권거래세는 경기 변동에 민감한 만큼 거래세 비중을 줄이고 자본이득세를 도입하는 것도 생각해볼 만하다. 거래 자체보다 실현된 이익에 과세하는 구조로 전환하면 세수 안정성과 함께 과세 형평성도 개선할 수 있다. 사실 이 정도 이야기는 어느 정도 공론화한 상태다. 관건은 정부가 바뀔 때마다 논의의 방향이 흔들리지 않는 거다. 이젠 그래야 할 때다.

김진욱 나라살림연구소 책임연구원
osogrande7@gmail.com

김정덕 더스쿠프 기자
juckys@thescoop.co.kr