[지방자치 최전선 읍·면·동] 외양만 확대… 자체 해결사례 드물어

①기능전환 20년 명암
행정기능은 시·군·구청으로 이관
읍면동에서는 복지·문화·정보 등
주민생활 밀접서비스 제공 중점
주민참여예산제 참여기회 확대
'생활 민주주의' 거점 진화 불구
주민자치회·읍면동장 추천제 등
제대로 실행되는 경우 드물어
'실질적 자치 기능' 강화 필요

지방자치가 확대되며 과거 행정 전달기관에 머물던 행정복지센터가 생활행정의 거점이자 주민참여 공간으로 기능이 확대되고 있는 가운데 안양시 동안구 부흥동행정복지센터에서 공무원들이 민원업무를 수행하고 있다. 김경민기자

읍·면·동은 한국 행정체계에서 가장 주민과 가까운 행정단위다. 그러나 지금의 모습이 처음부터 존재했던 것은 아니다.

읍·면·동이 지역공동체 활동과 주민참여의 중심 공간으로 자리 잡기까지는 약 20여 년에 걸친 기능전환 과정이 있었다.

◇ 일제강점기 행정체계에서 출발한 읍·면·동
읍·면·동사무소의 기본 구조는 일제강점기 때 만들어진 행정체계에서 출발했다. 당시 행정기관은 주민 서비스보다는 행정 통제와 관리 기능이 중심이었다.

이 같은 구조는 1995년 지방자치제가 부활한 이후에도 상당 기간 유지됐다. 그러나 도시화와 산업화, 정보화가 빠르게 진행되면서 주민 생활과 행정수요는 크게 변화했다. 단순 행정업무 처리 중심의 읍·면·동 체계를 새로운 환경에 대응하는 구조로의 변화 필요성이 제기된 것이다.

◇ 1999년 '읍·면·동 기능전환' 추진
이 같은 문제의식 속에서 정부는 1999년부터 2001년까지 단계적으로 '읍·면·동 기능전환' 정책을 추진했다. 이는 당시 김대중 정부가 추진한 100대 국정개혁 과제 가운데 하나였다.

기능전환의 핵심은 두 가지다.

먼저, 행정 효율성 제고다. 도로·교통·건설·지역개발 등 광역적 성격의 행정사무와 일반 행정업무는 시·군·구청으로 이관하고, 주민 생활과 밀접한 민원·복지·문화·정보 서비스 기능은 읍·면·동에서 강화하도록 했다.

다음은 주민참여 공간·제도 마련이다. 기존 읍·면·동사무소의 여유 공간을 활용해 '주민자치센터'를 설치하고 주민이 참여하는 프로그램과 자치활동을 운영하도록 했다.

이 과정에서 주민대표 기구로 '주민자치위원회'가 구성됐고, 문화·교육·체육 등 다양한 주민자치 프로그램이 운영되기 시작했다.

◇ '행정복지센터'로 확장된 생활행정 기능
이후 읍·면·동은 다시 한번 변화를 맞는다.

2016년 정부는 '읍·면·동 복지허브화' 정책을 추진하면서 찾아가는 복지 상담과 맞춤형 통합 복지서비스 제공을 확대했다. 읍·면·동사무소의 명칭도 '행정복지센터'로 변경됐다.

이는 단순한 명칭 변화가 아니라 행정·복지·주민참여 기능을 통합한 생활행정 거점으로서 역할을 강화하기 위한 조치였다.

최근에는 주민자치위원회보다 자율성과 권한이 강화된 '주민자치회'로 전환되는 지역도 늘고 있다. 여기에 주민참여예산 제도까지 더해지면서 주민이 지역 문제 해결 과정에 직접 참여하는 구조로 변화되고 있다.

◇ "주민자치 핵심 공간으로 자리" vs "미봉책 넘어 읍·면·동 자치돼야"
읍면동의 기능전환과 주민참여 제도 확대를 바라보는 전문가의 평가는 엇갈린다.

"읍·면·동의 변화가 지방자치 발전 과정에서 중요한 의미를 가진 것"이라는 주장과 "미봉책이자 주민자치를 왜곡하는 '포장'에 그친 것"이라는 지적이 맞서고 있는 것이다.

긍정적 시각의 전문가들은 "읍·면·동 기능전환은 단순한 행정조직 개편이 아니라 주민참여 기반을 확대하는 제도적 전환이었다"며 "주민자치센터와 주민자치회 활동은 지역공동체 형성과 생활 민주주의를 실현하는 중요한 장치가 되고 있다"고 설명한다.

이와는 대조적으로 이기우 인하대 법학전문대학원 명예교수는 "주민자치는 자치 결정이 핵심인데 주민자치회든, 읍·면·동장 주민추천제든 동네일을 스스로 해결하는 것이 거의 없기 때문에 여기에 참여했던 사람들이 실망하고 다시 나오는 경우가 많다"면서 "진정한 시민을 길러내고 공동체로 가는 길은 '읍·면·동 자치'를 부활하는 것"이라고 밝혔다.

박명호 기자