[단독] “고발로 멈춘 4구역, 5구역은 굴착”…세운지구 개발 기준 ‘충돌’

4구역 고발 이후 장비 철수… 5-1·3구역은 굴착·토공 계속
국가유산청 “발굴 미완료 상태”… SH “설계용 조사” 반박
동일 지구 내 규제 이원화… ‘현장 완료 vs 행정 완료’ 충돌

▲17일 세운지구 재개발 현장. 도로를 경계로 세운 4지구 쪽은 공정이 중단된 반면, 맞은편5-1,3지구쪽에서는 굴착기 작업이 이어지고 있다. 사진=장혜원 기자

서울 종묘 인근 세운지구 재개발 현장에서 도로 하나를 사이에 둔 '정반대 공정'이 확인됐다. 세운4구역은 고발 이후 중장비가 철수되고 사업 인가 절차도 중단 요구가 내려진 반면, 세운 5-1·3구역은 발굴과 토공 작업이 병행되며 공정이 이어지고 있다. 같은 세운지구 안에서 한쪽은 '위법', 다른 한쪽은 '정상 진행'이라는 상반된 상황이 공존하는 것이다.

19일 에너지경제신문 취재를 종합하면, 세운4구역은 국가유산청의 고발 이후 사실상 공정이 중단된 상태다. 현장은 넓게 비어 있는 부지에는 중장비나 차량의 흔적조차 찾아보기 어려웠고, 잡초가 듬성듬성 올라온 황량한 공터만이 펼쳐져 있었다. 공사 현장에서 흔히 보이는 굴착기나 트럭, 작업 인력의 움직임은 전혀 포착되지 않았다. 국가유산청이 지난 16일 발굴조사가 행정적으로 완료되지 않은 상태에서 시추가 이뤄졌다며 매장유산법 위반 혐의로 SH를 고발한 이후, 장비가 철수되며 공정이 사실상 중단된 모습이 현장에서 확인됐다.

반면 바로 인접한 세운 5-1·3구역에서는 굴착기 가동과 잔토 정리, 지반 정비 작업이 동시에 진행되는 모습이 포착됐다. 현장에서는 발굴조사 안내문이 설치된 상태에서 토공 작업이 병행되고 있었고, 일부 구간은 부지 평탄화와 흙막이 준비까지 상당 부분 진척된 상태였다. 다만 타워크레인이나 골조 공사는 확인되지 않아 본공사 직전 단계로 평가된다.

중구청은 “현재 착공 신고는 이뤄지지 않았으며 본공사 단계는 아니다"라면서도 “문화재 발굴 과정 이후 이뤄지는 작업으로 문제는 없다"고 밝혔다.

▲서울 중구 산림동 세운재정비촉진지구 5-1·3구역에 설치된 '매장유산 발굴조사 안내문'. 국가유산청 허가를 받아 2025년 12월부터 2026년 4월까지 정밀발굴조사가 진행 중이며, 공사 전 유적 훼손 방지를 위한 사전 조사임을 명시하고 있다. 사진=장혜원 기자

이 같은 상황은 단순한 공정 차이가 아니라 규제 적용 방식의 차이에서 비롯된 결과다. 세운4구역은 종묘 인접 지역으로 문화재 보호 기준이 상대적으로 엄격하게 적용되는 구역인 반면, 세운 5-1·3구역은 발굴 결과와 입지 조건에 따라 개발이 가능한 상태로 전환된 구역이다.

국가유산청에 따르면 세운 5-3구역은 이미 발굴조사가 행정적으로 완료된 구역이다. 해당 구역은 지난해 9월 발굴 허가와 12월 변경 허가를 거쳐 조사가 진행됐고, 올해 2월 완료 신고 이후 학술 자문을 거쳐 지난 4일 최종 완료 조치가 내려졌다. 국가유산청 관계자는 “출토된 유구는 기록으로 보존하고, 유물은 국가 귀속 절차를 거친 뒤 사업 시행이 가능한 상태"라고 설명했다.

국가유산청 관계자는 “이 일대는 전반적으로 유적이 나오는 지역이지만, 세운 5-3구역의 경우 세운4구역과 유사한 유구가 확인됐음에도 보존 상태가 상대적으로 좋지 않아 기록 보존 후 발굴 완료 조치가 내려졌다"며 “출토된 유구는 기록으로 남기고 유물은 국가 귀속 절차를 거치며, 기본적으로 조사가 완료된 만큼 사업 시행에는 무리가 없는 구역"이라고 설명했다.

이어 “세운지구는 하나로 이어진 지역이지만 발굴 허가와 행정 절차는 구역별로 구분돼 있다"며 “임의로 나눈 것이 아니라 행정적으로 관리되는 구역 단위"라고 설명했다. 결국 하나의 재정비촉진지구 안에서도 발굴 결과와 행정 절차 진행 수준에 따라 규제 강도와 적용 방식이 달라지는 구조가 형성된 셈이다.

▲세운4구역 현장 전경. 17일 국가유산청의 SH 고발 이후 중장비가 모두 철수하면서 잡초만 남은 채 공정이 멈춘 모습이다. 사진=장혜원 기자

▲세운4구역 현장 전경. 17일 국가유산청의 SH 고발 이후 중장비가 모두 철수하면서 잡초만 남은 채 공정이 멈춘 모습이다. 사진=장혜원 기자

▲17일 세운 5-1·3구역 현장. 인접한 4구역이 공정 중단 상태인 것과 달리, 굴착기 가동 등 토공 작업이 이어지고 있다. 사진=장혜원 기자

논란의 핵심은 '공사를 했느냐'가 아니라 발굴이 끝났다고 판단하는 기준에 있다. 국가유산청은 세운4구역을 행정적으로 완료되지 않은 '발굴조사 중 유존지역'으로 보고, 보존조치 심의와 완료 신고가 끝나지 않은 상태에서 11개 지점, 최대 약 38m 깊이의 시추가 이뤄졌다는 이유로 매장유산법 위반 혐의를 적용해 경찰에 고발했다. 또한 복토 이후 행위 역시 별도 허가 대상이라는 입장이다.

세운4구역은 현장 조사와 별개로 보존조치 대상 유구에 대한 심의와 완료 신고 절차가 남아 있어 법적으로는 아직 발굴조사가 종료되지 않은 상태라는 게 국가유산청의 판단이다. 특히 이문(里門)과 배수로 등 일부 유구에 대해 보존조치가 요구됐지만, 이에 대한 이행계획이 확정되지 않아 행정 절차가 마무리되지 않았다고 설명했다. 관계자는 “발굴조사는 현장 작업이 끝났다고 종료되는 것이 아니라, 완료 신고와 행정기관의 확인을 거쳐야 종료된다"고 강조했다.

복토 승인 범위를 둘러싼 해석도 쟁점이다. 국가유산청은 복토 승인은 안전 조치를 위한 것이며, 이후 시추 등 추가적인 현상 변경 행위까지 허용한 것은 아니라는 입장이다. 이에 따라 세운4구역에서 이뤄진 시추를 별도 허가 없는 현상 변경 행위로 보고 있다.

▲국가유산청은 “(세운4구역의 사업시행자인) 서울주택도시개발공사(SH)를 매장유산 보호 및 조사에 관한 법률 위반 협의로 경찰에 고발했다"고 16일 밝혔다. 국가유산청에 따르면 SH 측은 국가유산청장의 허가를 받지 않은 채 세운4구역 도시환경정비사업부지 내에서 11곳을 시추한 것으로 확인됐다. 사진은 세운4구역 매장유산 발굴현장 시추 모습. 사진=국가유산청

반면 SH는 사실관계 자체를 다르게 보고 있다. SH에 따르면 세운4구역은 2022년 5월 발굴 허가를 받아 2024년 7월까지 현장 조사를 완료했고, 같은 해 8월 복토 승인 후 11월 복토까지 마친 상태다. 발굴 과정에서 확인된 이문, 건물지, 석축 배수로 등 유구는 모두 이전 보존 조치돼 현재 공주·가평·양주 소재 시설에 보관 중이라는 설명이다.

SH 관계자 이를 근거로 “현장에는 더 이상 매장유산이 남아 있지 않다"며 국가유산청의 '유존지역' 판단에 반박하고 있다. 또한 문제 된 11개 지점 시추에 대해서도 “건축 설계를 위한 지반조사로, 공사가 아닌 설계 단계 행위"라고 규정했다.

SH는 이번 시추가 사업시행계획 변경 인가를 위한 구조설계 자료 확보 목적이며, 직경 약 80mm 규모의 소규모 시추 11공을 최대 약 38m 깊이로 실시한 것이라고 설명했다. 해당 시추는 현지 보존 유구와 약 33m 이상 이격된 위치에서 진행됐고, 지하수법에 따른 신고 절차도 완료한 상태라고 덧붙였다.

아울러 SH 관계자는 “이미 정밀 발굴조사 완료와 복토 승인 이후 진행된 조사 행위인 만큼 매장유산법 위반이라는 주장은 사실이 아니다"며 “이번 작업은 본공사가 아닌 설계 단계 조사이며, 본공사는 매장문화재 심의와 행정적 완료 조치 이후 착공할 예정"이라고 밝혔다.

▲세운지구 구역도. 고발로 공정이 중단된 4구역(상단)과 굴착 작업이 이어지는 5-1·3구역(중앙)이 도로 하나를 사이에 두고 맞닿아 있다. 사진-=나무위키

결국 양측은 같은 행위를 두고 서로 다른 기준을 적용하고 있다. 국가유산청은 행정 절차 완료 여부를 기준으로 발굴 종료를 판단하는 반면, SH는 현장 조사 완료와 유구 이전 여부를 기준으로 보고 있다. 시추 행위를 두고도 국가유산청은 '현상 변경', SH는 '설계 조사'로 해석하면서 법적 판단 기준 자체가 엇갈리고 있는 모습이다.

이와 관련해 서울시는 국가유산청의 SH 고발에 유감을 표하면서도 3자 논의 제안에는 의미 있는 진전이라며 협의 참여 의사를 밝혔다. 세계유산 보존과 도심 정비사업의 균형 있는 해법 마련을 기대한다고 강조하는 한편, 세운4구역의 조속한 정상화와 사업 추진 의지를 재확인하며 관계기관과 협의를 이어가겠다는 입장이다.

익명을 요구한 한 도시계획 전문가와 정비업계 관계자는 “동일 사업권 내에서 규제 기준이 일관되게 적용되지 않으면 정책의 예측 가능성이 무너질 수밖에 없다"며 “사업자 입장에서는 어떤 기준을 따라야 하는지 불명확해지고, 행정기관 간 해석 차이가 반복되면 결과적으로 정책 신뢰 자체가 훼손될 수 있다"고 지적했다.

이어 “특히 세운지구처럼 대규모 도심 재개발 사업에서는 문화유산 보존과 개발 규제가 복합적으로 작동하는 만큼, 기준의 일관성과 적용의 명확성이 확보되지 않으면 유사한 분쟁이 반복될 가능성이 크다"며 “행정 절차와 현장 판단 사이의 간극을 줄이기 위한 통합적 관리 체계가 필요하다"고 강조했다.

장혜원 기자 dalgu@ekn.kr