인천 남동구, 자족도시·GTX 확충이 재정위기 극복 ‘열쇠’ [인천지역 재정 성적표⑥]

남동산단 노후화 등으로 성정동력 잃고 하락세
2000년 중반 대규모 주거단지 조성, 감소세 완화
구월2지구·GTX-B 등으로 상업·업무 기능 자족도시 시급

인천 남동구의 재정자립도는 1995년 지방자치 출범 당시 50%를 웃돌았지만 남동국가산업단지의 노후화 등으로 인해 점차 성장 동력을 잃으며 하락세를 보이고 있다. 2000년대 중후반 인천논현지구 택지개발사업 등 대규모 주거단지가 잇따라 조성, 인구 유입에 성공했지만 세입 기반 감소세를 완화시키는데 그치고 있다.

현재 남동구는 구월2지구 등 ‘미니 신도시’급 대규모 개발사업과 함께 수도권광역급행철도(GTX) B 노선 등 광역 교통망 개선도 이뤄지고 있다. 남동구의 재정자립도를 높이기 위해선 단순 인구 증가를 넘어 일자리와 기업 기반 확대, 상업·업무 기능을 결합한 자족형 도시 조성 등이 이뤄져야 한다는 목소리가 높다.

■ 남동국가산단 등장…1996년 재정자립도 58.6% ‘최고점’

남동국가산업단지의 역사는 정부의 ‘영세 공장 이주계획’부터 출발한다. 정부는 1988년 서울올림픽을 앞두고 서울의 3천151개의 영세 공장의 입지 문제를 해결하기 위해 남동산단을 구상했다. 이에 따라 인천의 약 660만㎡(200만평)의 폐염전 지역을 공업단지로 조성하기로 했다. 이후 남동산단은 인천 경제를 지탱하는 주요한 축으로 자리 잡았다. 1990~2000년대 남동구의 재정 여건 역시 남동산단의 영향을 많이 받았다.

남동구의 1995년 재정자립도는 49.27%로 10개 군·구 중 3번째로 안정적 수치로 시작했다. 이듬해는 9.4%포인트 상승한 58.67%로 역대 가장 높은 수치를 기록했다. 이는 남동산단에 수도권 공장 이전 정책에 따른 중소 제조업체들이 대규모 입주가 이뤄지면서 산업용 부동산이 증가하고, 종업원분 주민세가 증가하는 등 지방세의 영향이 컸기 때문이다.

그러나 1997년 국제통화기금(IMF) 외환위기는 남동구 재정 구조의 흐름을 단숨에 바꿔 놓았다. 남동산단은 소규모 제조업체 중심으로 산업단지가 형성된 만큼 IMF 경기 충격에 더욱 취약하게 작용했다. 자본력과 수출 경쟁력이 상대적으로 약한 영세 기업들이 대거 밀집해 있어서 경기 침체와 금융 경색의 영향을 직접적으로 받으며 공장 가동률 하락과 기업 도산이 잇따랐기 때문이다. 부도 기업이 속출하면서 남동구의 산업 기반이 빠르게 흔들리기 시작했다. 정부의 ‘영세 공장 이전계획’으로 시작한 남동산단이 IMF 외환위기의 가장 큰 타격을 받은 셈이다.

남동산단에 입주한 공장의 줄 도산이 이어지면서 산업용 부동산 가치는 정체했고, 고용 규모도 대폭 축소됐다. 이로 인해 재산세와 주민세 등 자치구 세입 증가세는 둔화하기 시작했다. 이와 함께 제조업체들의 생산기지 지방 이전이 맞물리면서 남동산단의 하락세는 이어졌다. 2000년대 들어 정부의 국가균형발전 정책과 수도권 공장 신·증설 규제 강화로 기업들이 충청·호남권 산업단지로 이전하는 흐름이 확산된 점도 영향을 미쳤다.

이에 따라 남동구의 1997년 재정자립도는 49.43%로 1년만에 9.24%포인트 떨어지면서 곤두박질 쳤다. 이후 1998년 48.41%로 잠시 반등이 이뤄졌으나 이듬해인 1999년 39.7%로 주저 앉았다.

더욱이 2001년부터는 계속 하락세를 이어갔다. 수도권 공장 규제 강화와 기업 지방 이전 흐름, 그리고 복지 지출 증가로 전체 예산 규모가 커진 점 등이 작용했다. 남동구의 재정자립도는 2000년 46.38%, 2001년 38.3%, 2002년 36.5% 등 계속 낮아졌다.

■ 논현·서창·선수촌지구 개발…재정 하락 속도 늦춘 주거 확장

남동구 재정자립도는 외환위기 이후 산업 기반이 약화하면서 하락세에 접어들었지만, 2000년대 중후반부터 이어진 대규모 주거 개발은 감소 속도를 일정 부분 완화하는 역할을 했다. 당시 인천시는 인천시청과 인천시교육청, 각종 국가공기업 인천지사 등이 몰려있는 지역의 특성을 살려 대규모 주거 택지 개발을 추진했다.

2006년 인천논현지구 입주를 시작으로 2014년 서창2지구, 2015년 구월아시아드선수촌지구까지 대규모 주거 개발이 이어지며 취득세 기반의 세수 확대는 꾸준히 이뤄졌다. 이 같은 신규 아파트 공급과 상권 형성으로 지방세 수입이 일정 수준 유지하면서 급격한 재정자립도 하락은 막았다. 남동구의 재정자립도는 2006년 41%에서 2007년 36.7%, 2008년 45.2%, 2009년 40.1%를 기록하며 급격한 하락 없이 비교적 안정적인 흐름을 유지했다. 당시 부평구와 미추홀구 등 비슷한 규모의 자치구의 재정자립도가 20%대로 곤두박질 친 것과 달랐다.

여기에 2000년대 중반 서창지구 개발도 영향을 미쳤다. 2006년부터 서창지구 입주가 본격화되면서 신규 인구 유입이 이어졌고, 주택 취득세와 재산세 등 지방세 기반이 일정 부분 유지됐기 때문이다. 산업 경기 변동 속에서도 주거지 개발을 통한 세수 보완 효과가 나타나며 재정자립도가 급격히 하락하지 않고 비교적 안정적인 흐름을 이어간 것이다. 이어 2010~2013년까지는 39~40%에서 유지하는 등 횡보했다.

다만 주거 개발은 산업 성장과 달리 지속적인 세수 확대 동력으로 이어지지는 못했다. 자치구 세입 구조상 기업 활동에서 발생하는 지방소득세는 광역자치단체로 들어가고, 남동구에는 재산세와 주민세 중심의 제한적인 세입만 반영한 때문이다. 결국 주거 확장은 재정 감소를 늦추는 완충 장치 역할에 머물렀다는 분석이 나온다.

이 때문에 구월아시아드선수촌지구 입주가 시작된 2014년 이후에도 재정자립도는 하락했다. 당시 남동구의 재정자립도는 2014년 35.3%, 2015년 33.9%, 2016년 33.1%로 내리막길을 걸었다. 아파트 공급 과정에서 취득세 등 일시적 세수는 발생했지만, 기반시설 확충과 복지 수요 증가로 재정 지출 규모가 더 빠르게 늘어나면서 재정자립도 개선으로 이어지지 못했기 때문이다. 산업시설 유입 없이 주거 기능 중심으로 개발이 이뤄지면서 지속적인 지방세 확대 효과는 제한적이었다는 평가가 나온다.

■ 노후 산단·서울 교통 접근성 문제…구월2지구·GTX로 해결할까

남동구의 재정자립도는 2000년대 후반에도 하락세를 벗어나지 못했다. 2017년 33.7%에서 2018년 33.3%, 2019년 31.1%, 2020년 28.5%, 2021년 25.8%로 해마다 감소하며 구조적인 재정 기반 약화 흐름이 이어졌다. 이는 남동산단 노후화로 기업 경쟁력이 둔화한데다 서울 도심으로의 교통 접근성 문제 해결이 요원하면서 취득세 확대에도 한계에 부딪혔기 때문이다. 더군다나 지역의 주거 인구는 증가했지만 자족 기능 확충이 더디면서 지방세 증가 폭은 제한된 반면, 복지 지출은 꾸준히 늘어나 재정 부담이 늘었다는 평가도 있다.

여기에 코로나19 확산까지 겹치며 재정 여건은 더욱 악화했다. 지역 상권과 중소 제조업 활동이 위축되면서 지방세 수입 증가세가 둔화된 가운데 방역 및 민생 지원 지출이 늘어나면서 재정자립도는 2022년 24.6%, 2023년 24.5%까지 낮아졌다. 이후 2024년 22.3%로 추가 하락한 뒤 2025년에는 22.7%로 소폭 반등했지만, 회복세로 보긴 어려운 수치다.

지역에서는 구월2지구 개발과 GTX-B 추진이 이러한 구조적 한계를 완화할 수 있을지 관심이 쏠린다. 광역 교통망 개선과 함께 업무·상업 기능 확충이 이뤄질 경우 인구 유입을 넘어 일자리와 기업 기반 확대까지 이어질 수 있을 것이라는 기대 때문이다.

특히 구월2지구는 약 1만6천가구 규모 주거 공급과 함께 상업·업무 기능을 결합한 자족형 도시 조성을 목표로 추진 중이라 단순 주거지 확장을 넘어 지역 경제활동 기반 강화가 이뤄질지도 관심이다. GTX-B 개통 이후 서울 주요 업무지구까지 이동 시간이 크게 단축, 인구 유입과 상권 활성화 가능성도 있기 때문이다.

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이호준 기자 hojun@kyeonggi.com
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김지혜 기자 kjh@kyeonggi.com
오민주 기자 democracy555@kyeonggi.com
부석우 기자 boo@kyeonggi.com

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