송도∙청라가 이끈 인천 연수∙서구… 자족도시가 재정 안정 ‘열쇠’ [인천지역 재정 성적표⑤]

연수구
남동국가산단 영향, 1990년대 중반 재정자립도↑
IMF 외환위기·주거 중심 세수구조에 소비 위축
송도국제도시 초기, 행정수요 증가에 20%대로↓
아파트·기업 본격화하며 지방세↑… 40%대 회복
서구
산단 중심 도시… 1995년 재정자립도 60.5% ‘1위’
IMF·제조업 침체 ‘타격’… 2000년대 초 50%대↓
청라국제도시 개발 초기 행정지출↑, 30%로 하락
부동산 호황·입주↑… 2010년대 회복·안정세 유지
연수구 송도·서구 청라 대규모 도시 개발 막바지
IFEZ, 부동산 중심서 산업·투자 유치 전환점
전문가 “기업 적극 유치, 장기적 재정 개선 해법”

기사 내용을 바탕으로 AI를 통해 제작된 일러스트. Google Gemini AI 이미지

인천 연수구와 서구의 재정은 지역의 변화, 그리고 부동산 시장의 변화와 맞물려 오르내려왔다. 연수구는 1990년대 남동국가산업단지의 배후도시로 성장한 만큼 취득세와 재산세 등으로 비교적 안정적인 재정자립도를 유지했다. 이후 송도국제도시 입주와 부동산 세수 증가가 본격화하면서 재정자립도 상승이 이뤄졌다. 서구는 1990년대 가좌·석남산업단지 등의 기업 세수로 초반의 재정자립도를 탄탄히 뒷받침했다. 이어 2010년대 청라국제도시와 검단신도시 등 대규모 택지 개발을 통한 아파트 취득세 등 부동산 기반의 세수 확대가 재정지표 상승을 이끌었다.

■ 산업단지 배후도시 ‘연수구’의 등장

연수구의 출발점은 송도가 아닌 남동국가산업단지였다. 1980년대 후반 남동산단 가동으로 노동자 인구가 급증하자 정부는 1990년 연수동 일대 약 185만 평을 대규모 택지개발예정지구로 지정하며 주거 도시 조성에 나섰다. 당시 연수지구는 남동산단 근로자와 인천 원도심 인구를 수용하는 직주근접 신도시로 등장했다. 이에 1990년대 중반 아파트 단지가 지역에 잇따라 들어서며 오늘날 연수구의 도시 골격이 나타났다. 산업 배후도시로 시작된 이 개발은 이후 송도국제도시 등장 이전까지 연수구 성장의 토대를 이뤘다.

인천 연수구 재정자립도. 그래픽 유동수 화백

이로 인해 연수구의 재정자립도는 1995년 36%에서 1997년 42.5%로 6.5%포인트(p) 상승했다. 이후 1997년 41.7%, 1998년 41%로 타 지자체보다 안정적인 수치를 기록했다. 당시 연수구의 재정자립도는 10개 군·구 중 5번째로 중위권 성적을 유지했다.

하지만 국제통화기금(IMF) 외환위기 여파로 연수구의 재정자립도는 1999년 33.4%로 전년보다 7.6%포인트 급락했다. 대부분 주거지역 중심으로 도시가 조성돼 있었던 탓에 경기 침체에 따른 부동산 거래 감소와 소비 위축이 곧바로 지방세 수입 감소로 이어졌기 때문이다. 이어 연수구의 재정자립도는 2000~2005년까지 30% 후반 수치로 횡보했다.

2005년 이후 연수구 재정자립도는 내리막길을 걸었다. 2005년 37.8%였던 재정자립도는 2006년 32.9%로 4.9%포인트 떨어졌고, 2007년에는 26.1%까지 내려앉았다. 이후 2008년과 2009년에도 각각 29.2%, 29.3%에 머물며 30%선을 회복하지 못했다. 당시 연수구 인근 지역인 남동구 등에서 논현택지개발사업 등으로 대규모 입주가 이뤄지면서 인구유출에 따른 결과와 인천경제자유구역(IFEZ) 개발 초기 단계의 영향 탓이다.

당시 송도의 기반시설 확충과 행정 수요 증가로 구의 재정지출이 먼저 늘어난 반면, 아파트 입주와 기업 활동이 본격화되기 전이어서 재산세와 취득세 등 세수 효과가 충분히 반영되지 않았기 때문이다.

■ ‘서구’ 기업세수↑ 지출요소↓…1995년 재정자립도 10개 군·구 중 1위

서구는 1990년대에는 산업단지 중심의 도시 구조를 가지고 있는 만큼 주거지가 활발하게 들어섰다. 산업단지의 기업들의 종업원 주민세 등의 기업세수도 탄탄했다.

앞서 가좌·석남 산업단지는 1980~1990년 인천을 대표하는 제조업 밀집 지역으로 성장했다. 공장 수가 빠르게 늘어나고 협력업체와 물류업이 함께 확대하면서 산업 생태계를 형성했고, 근로자 유입에 따른 주거 수요도 증가했다. 이 시기 가좌·석남 일대는 남동산단과 함께 인천 제조업을 떠받치는 양대 축으로 자리 잡았다. 서구는 당시 제조업체와 사업장이 쏠리면서 법인 재산세와 취득세, 각종 면허·등록세 등 기업 관련 지방세 수입을 안정적으로 확보할 수 있었다.

인천 서구 재정자립도. 그래픽 유동수 화백

이 때문에 서구의 1995년 재정자립도는 1995년 60.5%로 10개 군·구 중 가장 높았다. 이어 1996년 74.4%, 1997년 74.8%으로 높은 수치를 기록했다. 당시 서구의 재정자립도는 10개 군·구 중 1위를 기록했다. 다만 IMF 외환위기 등으로 인해 서구 산업단지의 영세 사업체가 타격을 받으면서 1998년 66.2%로 8.6%p 하락세를 피하진 못했다. 이어 1999년 54.7%, 2000년 54%로 50%대로 주저앉았다.

더군다나 이 시기 서구는 산업단지를 가지고 있으면서도 주거지역 비중이 상대적으로 낮아 복지와 생활 인프라에 대한 재정지출 부담이 크지 않았다. 당시 검단신도시 등은 아직 농업지대 등으로 남아있었기 때문이다. 기업 활동에서 발생하는 지방세 수입은 꾸준히 확보된 반면, 인구 규모가 크지 않아 행정·복지 비용이 제한적으로 유지되면서 재정자립도가 높은 수준을 유지할 수 있었던 것이다. 이로 인해 서구는 2003년까지 10개 군·구 중 가장 높은 재정자립도를 기록했다.

■ ‘부동산 호황기’ 지방재정 견인한 송도·청라국제도시

연수구와 서구의 재정자립도는 2000년대 후반을 기점으로 동반 하락세로 접어들었다. 연수구는 2007년 재정자립도가 26.1%로 전년(32.9%)보다 큰 폭으로 하락했다. 이는 송도개발 초기 영향을 받았기 때문이다. 연수구는 생활도로 유지관리와 하수관·배수시설 관리, 주민센터 운영, 청소·환경관리 등 송도 확장으로 행정 수요와 재정지출은 늘어났지만, 아파트 입주와 기업활동이 이뤄지기 전이기 때문에 재산세와 취득세 등 세수효과를 가져갈 수 없었다.

서구 역시 2006년 재정자립도가 37.7%로 전년(44.9%) 대비 7.2%포인트 하락했다. 이어 2008년 33.4%, 2009년 33.3%, 2010년 36% 등 횡보했다. 이는 제조업 구조 변화로 기업 세수가 줄어든 반면, 청라 조성으로 인한 행정적 지출이 늘어난 탓이다.

하지만 송도와 청라는 이 같은 하락세를 다시 상승세로 견인했다. 연수구는 2011년 재정자립도가 44.9%로 전년(29.8%) 대비 15.1%포인트 상승했다. 이후 2012년에는 43.3%, 2013년 42.3%, 2014년 40.3% 등 안정적인 수치를 이어갔다. 이어 2015년 주춤했던 재정자립도는 2016년 41.5%, 2017년 44.5%, 2018년 45.5%, 2019년 46.8%로 다시 상승세로 전환했다. 이는 송도 아파트 입주가 본격화하고 기업·상업시설 등 도시 기능이 점차 안착, 재산세와 취득세 등 지방세 수입이 크게 늘어났기 때문이다.

서구 역시 청라 등장과 부동산 호황기가 맞물리면서 재정자립도 상승세가 이어졌다. 2011년 47.3%로 전년(36%) 대비 11.3%포인트 증가했다. 이어 2012년 45.9%, 2013년 43.9%, 2014년 40.4%, 2015년 40%로 40%대 회복이 이어졌다. 이 같은 40%대 재정자립도는 코로나19 타격 이전인 2019년까지 이뤄졌다.

■ 남은 땅 10% 미만…일하기 좋은 동네 등 자족도시 과제

연수구와 서구의 재정자립도 상승을 이끌었던 송도와 청라를 중심으로 한 대규모 도시 개발이 막바지 단계에 접어들면서 IFEZ의 성장 방식 역시 전환점에 놓였다는 평가가 나온다. 그 동안의 아파트 중심의 토지 공급과 부동산 거래 확대에 의존할 것이 아닌 추가적인 산업·외국인투자 유치 등을 통해 지방재정 여건을 개선시켜야 한다는 것이다. 현재 송도의 개발률은 약 86%에 이르고, 개발 가능한 토지는 송도 11공구에 집중해 있다. 청라는 아파트 부지는 100% 개발을 마친 상태다.

현행 지방세법상 첨단산업 유치가 자치구 재정에 미치는 영향은 제한적이지만, 고용과 주거 수요 증가를 통해 재산세 기반을 확대하는 파급효과는 상당하다. 송도와 청라 등에 새로운 기업 등을 유치하면 기업 종업원 수에 대해 부과하는 주민세와 주변 상권 활성화로 자치구 재정에 도움이 된다. 또 장기적으로는 이 같은 ‘기업하기 좋은 동네’를 만들면서 양질의 일자리가 증가하고, 인구 유입에 따른 주택 수요 상승으로 이끌 수 있다.

더욱이 서구가 오는 7월부터 ‘서해구’와 ‘검단구’로 분리하는 행정체제 개편을 앞두고 있는 만큼 ‘자족도시’를 통해 장기적인 재정 안전성을 확보해야 한다는 목소리가 높다.

이미애 인천연구원 도시사회연구부 연구위원은 “검단구는 신규 아파트 입주 물량이 집중되는 만큼 재산세 기반이 확대될 가능성이 있다”며 “서해구는 대부분 개발이 이뤄진 땅이기 때문에 추가적인 재정 개선 방향을 찾아야 한다”고 했다. 이어 “각 구가 주거단지 뿐 아니라 기업유치와 교통 개선 등으로 ‘살기 좋은 동네’를 만들수록 지방재정은 튼튼해 질 것”이라고 덧붙였다. 그러면서 “기업 유치에 적극적으로 나설 경우 직접적인 세입 확대는 아니더라도, 장기적으로는 인구 유입을 통한 주민세·취득세 증가 등으로 장기적으로는 자치구 재정 개선이 이뤄질 수 있다”고 설명했다.

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이호준 기자 hojun@kyeonggi.com
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