[시대 리포트]③ 도시와 합치면 텅 비는 시골…일본·프랑스가 찾은 해법

[메가시티의 빛과 그림자]

[편집자주] 대전·충남, 광주·전남, 대구·경북 행정통합이 추진된다. 성사되면 300만~500만명 규모의 새로운 '특별시'들이 탄생한다. 그러나 주민 반발이란 걸림돌이 남아있다. 주변부 공동화란 부작용도 우려된다. '메가시티'의 꿈은 과연 실현될까.

(무안=뉴스1) 전원 기자 = 김영록 전라남도지사가 8일 목포대학교 남악캠퍼스에서 열린 ‘전남광주특별법안 논의 제5차간담회’에서 지역 국회의원들과 특별법 진행상황 점검 및 정부 입장에 대한 대책을 논의하고 있다. (전남도 제공. 재판매 및 DB금지) 2026.2.8/뉴스1 Copyright ? 뉴스1. All rights reserved. 무단 전재 및 재배포, AI학습 이용 금지. /사진=(무안=뉴스1) 전원 기자

전남광주특별시 탄생이 초읽기에 들어갔다. 3월초 특별법안이 국회 본회의를 통과하면 6월3일 지방선거에서 초대 통합시장을 선출하고, 7월1일 공식 출범한다.

그러나 행정통합은 '주변부 공동화'라는 부작용을 낳기 쉽다. 마산·창원·진해 통합이 대표적인 사례다. 우리보다 앞서 대규모 행정통합을 경험한 선진국들은 이런 부작용에 어떻게 대응했을까.

일본은 대규모 행정 통합 당시 주변부 공동화를 막기 위해 중앙정부가 지방정부에 재정 지원을 확대했다. 프랑스는 촘촘한 행정 서비스 인프라를 구축하는 방식으로 주변 지역의 접근성과 편의성을 높였다.

일본은 1991년부터 2005년까지 전국 시·정·촌(도도부현 산하 기초자치단체)을 통폐합하는 이른바 '헤이세이 대합병'을 단행했다. 그 결과 1999년에 3232개였던 지방자치단체 수는 2010년에 1727개로 약 47% 감소했다. 일본은 이를 통해 지방재정의 효율화와 지방분권 등의 효과를 거뒀지만, 중심부로의 인구와 기능의 집중이 심화되면서 주변부의 공동화도 함께 진행됐다.

이에 일본 중앙정부는 중심부 인근 지역의 소외를 막기 위해 지방정부가 주변부 인프라 구축에 재정을 투입할 수 있도록 하는 '특례채' 제도를 도입했다. 1999년에 시작된 이 제도는 지자체가 통합에 필요한 자금을 사업비의 최대 95%까지 지방채로 조달할 수 있도록 하고, 원리금의 70%를 지방교부세로 보전해주는 방식이다. 조달된 자금이 다른 목적으로 사용되지 않도록 제도적 장치도 마련됐다. 정부는 특례채 발행의 조건으로 '합병특례계획' 제출을 의무화하고 해당 계획에 따라 재원이 중심지보다 주변부 인프라 구축에 우선적으로 사용되도록 했다.

그러나 이러한 노력에도 '헤이세이 대합병'의 주변부 공동화 해소 성과는 제한적이었다는 평가가 나온다. 2010년 일본 총무성이 발표한 '합병 검증 보고서'에 따르면 지자체 합병 후 5년이 지난 시점에 중심부의 인구가 1~2% 감소하는 동안 주변부의 인구는 5~8% 감소했다. 이는 물리적 인프라의 확충에는 일정 부분 성과가 있었지만 의료·행정 등 서비스 인프라를 확보하지 못한 결과라는 분석이다. 2012년에 일본 지방차이연구소가 실시한 합병 지자체 주민 의식 조사에서도 응답자의 약 65%가 합병 이후 "행정 서비스 접근성이 나빠졌다"고 답했다.

[파리=AP/뉴시스] 12일(현지 시간) 프랑스 파리 에펠탑에 파리 연쇄 테러 10주년을 맞아 국기 색상 조명이 비치고 있다. 2015년 11월 13일 이슬람국가(IS) 테러범들이 프랑스 파리 국립 경기장, 바타클랑 극장, 카페 등 시내 곳곳에서 총격과 폭발물 테러를 벌여 130명이 숨지고 400여 명이 부상했다. 2025.11.13. /사진=민경찬

한편 프랑스는 일본 사례에서 드러난 문제를 반복하지 않기 위해 서비스 인프라에 집중했다. 2015년에 제정된 '노트르법(Loi NOTRe)'을 통해 광역시도에 해당하는 '레지옹'을 22개에서 13개로 통합한 뒤 프랑스는 행정통합으로 인해 관공서와의 거리가 멀어진 지역에는 '서비스 센터'를 설치해 접근성의 문제를 보완했다. 약 2700개의 거점에 센터를 구축해 국민의 99%가 30분 이내에 주요 행정 서비스를 이용할 수 있도록 했다.

프랑스 정부 산하 국토응집청(ANT)에 따르면 2023년 실시된 설문조사에서 행정통합 지역의 주민의 약 90%가 관공서와의 물리적 거리는 멀어졌지만 서비스 수준은 개선됐다고 응답했다. 거점 서비스 센터를 통해 사회적 안전망이 강화됐다는 평가도 나온다.

프랑스 감사원은 2022년 발표한 '농촌 지역의 공공서비스 접근성' 보고서를 통해 거점 센터가 대면 상담을 통해 주변부 주민과 정부를 연결하는 가교 역할을 하고 있다고 평가했다. 또 단순한 민원 창구를 넘어 '사회적 안전망'의 기능을 수행하고 있다고 분석했다.

허창덕 영남대 사회학과 교수는 "행정통합시 특정 도시 지역은 비대해지는 반면 인프라가 부족한 지역은 공동화가 심화된다"며 "젊은 층이 대도시로 이동하는 이유다. 먹고 사는 문제는 물론 문화적으로 향유할 수 있는 시설 인프라 등이 갖추어져야 한다"고 말했다. 이어 "고령층도 시골에 거주하다가 의료 접근성 문제로 도시로 이동하고 있다"고 했다.

허 교수는 일본 특례채 제도에 대해 "한국에 도입하면 지방 재정 부담을 줄여주는 효과는 있을 것"이라면서도 예비타당성 조사 등 중앙정부의 개입 여부가 제도의 성패를 좌우할 수 있다고 분석했다. 프랑스의 거점 서비스 센터 제도에 대해서도 높이 평가하며 "일본과 프랑스의 제도가 결합돼 재정적 지원과 서비스 인프라 구축이 함께 이루어져야 한다"고 강조했다.

지난 1월16일 오전 오전 서울 종로구 정부서울청사에서 행정통합 인센티브 발표 관련 브리핑을 하고 있는 김민석 국무총리. /사진=뉴시스

지선우 기자 sunwooda@sidae.com