이재명 정부 ‘5극 3특’, 제주가 다시 선도해야한다
1. 들어가며: 9회에 걸친 여정을 마무리하며
지난 9회에 걸친 긴 여정 동안 제 이야기에 귀 기울여주신 여러분께 깊은 감사를 드립니다. '이야기를 잘 풀어낼 수 있을까'라는 제 자신과 주변의 걱정이 있었습니다만, 어느덧 마지막 순서가 되었습니다.
그동안 기고를 진행하면서 '5극 3특은 제주에게 위기가 아니라 기회이다'라는 확신을 하게 되었습니다.
· 제1~3화에서는 균형발전의 철학과 방향을 제시했습니다.
· 제4~6화에서는 5321개 특례와 248개 계획, 재정, 약 370개 위원회로 구성된 제주의 제도적 기반을 살펴보았습니다.
· 제7~9화에서는 인구 중심 정책 패러다임, 4대 정책틀 재구조화, 전략계획 도입을 통한 통합 모델을 제안했습니다.
이제 마지막 회, 제10화에서는 앞으로 제주가 준비해야 할 중요한 가치를 함께 고민하고자 합니다.
2. 5극 3특 시대: 공평의 시대에서 형평의 시대로
(1) 공평성과 형평성: 왜 이 구분이 중요한가
우리는 지금 역사적 전환점에 서 있습니다.
그동안 대한민국의 지역 정책은 '공평성(Equality)' 원칙에 따라 작동해 왔습니다. 모든 지역에 동일한 자원과 기준을 적용하는 것, 17개 시도를 단일한 잣대로 평가하는 것이 공정하다고 여겨졌습니다.
그러나 5극 체제로의 전환은 단순한 행정구역 재편이 아닙니다. 이는 각 지역의 여건과 필요에 따라 차등적으로 지원하고, 그 결과의 공정성을 추구하는 '형평성(Equity)' 패러다임으로의 전환을 의미합니다.
(2) 제주의 위치: 형평 경쟁의 최전선
5극 3특 체제에서 제주는 두 가지 정체성을 동시에 가집니다.
· 3특 중 가장 선배 (2006년 출범, 20년 경험)
· 섬이라는 특수성 (해상 고립, 육지와의 물리적 거리)
· 재생에너지 선도라는 환경적 자산
5극 경쟁 구도 속에서 제주가 독자적 모델을 구축하고 전국에 확산시키려면, 이러한 특수성을 인정받고 차등 지원을 정당화할 수 있는 정책 논리가 필요합니다.
형평의 시대는 "누가 더 어려운가"를 따지는 시대가 아닙니다. 누가 더 잘할 수 있는가, 누가 차별화된 가치를 제시하는가를 경쟁하는 시대입니다.
제주는 타 권역과의 형평 경쟁에서 단순 '예산 배분 경쟁'이 아닌 '정책 혁신 경쟁'에 나서야 합니다.
(3) 지방자치단체에서 지방정부로
패러다임 전환: 집행 기관에서 경영 주체로
5극 3특 시대의 또 다른 패러다임 전환은 '지방자치단체'에서 '지방정부'로의 위상 변화입니다.
과거 지방자치단체는 중앙정부가 설계한 법령과 계획을 집행하고, 국비 지원에 의존하는 수동적 조직이었습니다. 그러나 이제는 지역 여건에 맞는 자체 전략을 수립하고, 자주재원을 확보하며, 투자를 유치하고, 정책을 혁신하는 능동적 주체로 거듭나야 합니다.
제주는 그 선두에 설 수 있는 조건을 갖췄습니다. 제주특별법에 명시된 특례는 5,321개에 이르고, 특례 활용률을 높이며, 중장기 수익사업에 과감하게 지방채(Green Bond) 발행 특례를 활용하고, 정책 기획·혁신을 강화한다면, 제주는 진정한 의미의 지방정부로 도약할 수 있습니다.
이는 단순히 제도적 자율성을 확보하는 것을 넘어, 재정 절약과 투자 유치, 지속가능한 내생적 발전 모델을 구축하는 것을 의미합니다.
3. 미래 먹거리, 제주의 경제 모델(예시): 기간산업 + 재생에너지 + AI
제주 경제발전을 위해서는 어떤 모델이 현실적이고 실현 가능한가?
이 이야기를 본격적으로 하기에 앞서 다음의 사례를 먼저 이야기하고자 합니다.
(1) 젠슨 황의 메시지: 첨단도 실물경제 없이는 반쪽
2026년 1월 CES에서 있었던 일을 소개하고자 합니다.
엔비디아 젠슨 황 CEO가 HD현대 조선소를 "디지털 트윈 완벽 구현 사례"로 극찬했습니다. AI 최첨단 국가 미국이 우리나라 조선·철강 같은 중공업에 손을 내밀었습니다.
젠슨 황은 이렇게 말했습니다.
"피지컬 AI(Physical AI)는 AI와 제조업·중공업의 융합입니다. 아무리 첨단 AI라도 실물경제, 기간산업과 연결되지 않으면 절름발이입니다."
저는 젠슨 황의 인식에 동의합니다. 모두가 AI를 얘기합니다만, 기간산업과 연결지어서 통합적으로 이야기하는 경우는 드물다고 생각합니다.
그렇다면 제주의 기간산업은 무엇일까요?
저는 단언합니다. 과거에도, 현재에도, 그리고 미래에도 제주의 기간산업은 1차산업입니다. 1차산업은 약 5조2천억원이 넘는 조수입(2024년 기준) 규모로 제주 경제의 10% 넘는 비중(전국 평균 5.7배)을 차지하고 약 7만명이 직접 종사하고 있습니다. 동시에 관광산업(GRDP의 30%)의 실질적 기반을 제공하고 있습니다.
다른 산업 분야가 중요하지 않거나 미래 산업을 소홀히 해야 한다는 의미는 아닙니다. 논의의 효율성을 위해 1차산업에 초점을 맞춘 부분에 대해 너른 양해를 부탁드립니다.
감귤, 월동채소, 수산물, 축산물로 대변되는 제주의 1차산업은 우루과이 라운드, 각종 FTA 속에서도 살아남았습니다. 농가와 도민사회가 하나가 되어 제주만의 기후 조건과 청정 환경을 기반으로 고품질 생산 등 경쟁력 강화를 위한 노력의 결과라고 생각합니다.
관광산업(3차)의 매력도 결국 1차산업이 만듭니다. 녹색 경관, 이국적 환경, 청정 이미지 등 모두 1차산업이 책임지고 있습니다. 대도시처럼 회색 콘크리트로 한라산이 둘러싸인다면, 제주를 찾는 관광객은 줄어들고 제주 브랜드 가치는 크게 훼손될 것입니다.
(2) 1차산업 인식의 대전환: 개별 농가 책임에서 국가와 도정의 책임으로
지금까지 1차산업은 '개별 농가가 스스로 잘 지어야 한다'는 개별 농가 책임이란 전제 하에 정책이 설계된 측면이 있습니다. 자유 시장 경쟁 논리 속에서 농가는 개별 경영체로 간주되었고, 정책 지원은 보조금 형태로 제한적으로 제공되었습니다.
그러나 FTA 체결과 상시 수입 구조가 확대되면서, 1차산업은 이제 식량 안보 차원에서 국가가 적극 관리해야 할 전략 산업으로 재정의되고 있습니다.
농업식품기본법 제3조제9호는 농업의 공익 기능을 제도적으로 반영한 사례입니다.
농업의 9대 공익 기능:
1. 식량의 안정적 공급
2. 국토환경 및 자연경관의 보전
3. 수자원의 형성과 함양
4. 토양유실 및 홍수의 방지
5. 생태계의 보전
6. 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전
7. 농업 생물자원의 보전
8. 농촌 사회의 유지
9. 식품의 안전성 확보
일본은 이미 '다원적 기능 직불제(multifunctional payment)'를 통해 농업의 환경 보전 기능에 대가를 지불하고 있으며, EU는 공동농업정책(CAP) 예산의 36%(연간 약 584억 유로, 2019년 기준)를 공익 기능 제공에 배분하고 있습니다.
한국의 공익직불제는 2020년 도입 이후 2025년 기준 2조 3843억원이 128만 5천 농가에 지급되었으나, 여전히 면적 단위 지원 중심이며 공익 기능의 실질적 평가와 보상 체계는 미흡합니다.
제주는 3특의 특례를 활용하여 '제주형 공익직불제'를 설계할 수 있습니다. 탄소 흡수, 수자원 함양, 경관 유지 등 측정 가능한 공익 지표를 개발하고, 이를 직불금 산정에 반영하는 선도 모델을 구축할 수 있습니다.
민간보조사업의 패러다임도 보조 중심에서 공공자원 및 경제안보 차원의 패러다임으로 전환될 필요가 있습니다. 국가 간 경쟁 구도에서 1차산업의 자부담 원칙 하의 보조금으로는 농가의 고령화 및 영세성으로 대응하는 것이 애초부터 불가능하기 때문입니다. 물론 농협이 외부 충격에 대한 완충 또는 공공성 기여 역할을 해왔습니다만, 중과부적입니다. 도정이 보다 적극적으로 나서야 하는 이유입니다.
(3) 기간산업과 재생에너지, AI의 융합: 젠슨 황의 교훈
그렇다면 1차산업의 인식 전환과 젠슨 황의 교훈을 바탕으로 제주에 어떤 1차산업 모델을 생각할 수 있을까요? 다양한 정책 옵션이 있을 수 있습니다. 저는 지면 관계상 하나의 예를 들어보고자 합니다.
감귤 등 농산물의 경쟁력은 품질과 가격 경쟁력에서 나옵니다. 소비자 가격을 올리기 어려운 상황에서는 저장·유통 분야에 재생에너지를 연계해 비용을 절감하고, 여기에 AI(자동제어)를 접목하는 것이 제주형 경제 모델의 우선순위가 될 필요가 있습니다.
제주는 이미 기반을 갖췄습니다.
· 2024년 재생에너지 발전비율: 19.8% (전국 평균 8.5%의 2배)
· 2012년 (민선5기 우근민 도정)부터 'CFI 2030' 정책 추진
· 2025년 11월: 전국 4개 분산에너지 특화지역 지정
· P2H(잉여전력의 열전환), VPP(가상발전소) 등 실증 모델 구축
10년 넘게 추진된 에너지 정책은 이제 제주 산업 육성의 핵심 자원이 되었습니다.
인재 육성도 RISE사업과 연계할 수 있습니다. 1차산업 관련 학과들이 연계 대학원 과정(적용 사례: 제주 4.3 연계 대학원)을 개설하고, 도내외 민간기업·연구소와 협력해 맞춤형 미래 인재를 육성할 수 있습니다.
4. 전략적 선택과 집중: 정책·예산 우선순위의 지혜
정책의 방향성과 구체성(모델)을 갖추었다면, 이제 이를 현실화할 정책 수단에 대해 간략히 살펴보겠습니다. 다들 아시겠습니다만, 대표적인 수단으로는 계획, 제도, 재정입니다.
제주의 약 250개 행정계획, 5321개 특례와 약 1180개 조례, 7.8조 원 예산—이 모든 정책 수단을 동시에 가동하기에는 현실적으로 어렵습니다. 제한된 재원과 행정 역량을 고려할 때 전략적 선택과 집중이 필요한 이유입니다.
요리 레시피에 비유하자면, 영양 공급이 급한 사람이 있고, 사람마다 필요한 음식이 다릅니다. 모든 요리를 한 번에 만들 수 없듯, 가장 중요하고 신속하게 효과를 낼 수 있는 것부터 시작해야 합니다. 제주 정책도 마찬가지입니다.
그렇다면 무엇을 먼저 해야 할까요? 저는 다음 세 가지를 우선순위 설정 원칙으로 제시해보고자 합니다.
첫째, 파급효과(Spillover Effect)가 큰 정책부터 추진합니다. 1차산업 경쟁력 강화는 고용·소득·지역경제 전반에 영향을 미치므로 우선순위가 높습니다. 재생에너지와 AI 융합 모델도 산업 전반의 비용 절감과 미래 경쟁력 확보로 이어집니다.
둘째, 형평성 회복이 시급한 분야(제주 균형발전)를 우선합니다. 30개 생활권 중 교통·의료·교육 접근성이 낮은 지역의 생활 SOC 확충, 통합돌봄으로 대변되는 '어느 지역에서도, 누구도 소외되지 않는' 제주형 기본사회를 지향할 필요가 있습니다.
셋째, 제주 특성을 활용할 수 있는 제도부터 활성화합니다. 제주특별법 특례를 산업 육성과 제주 지역 공간적 형평성, 제주 도민의 주거, 돌봄 등 기본적 삶의 보장 등의 분야로 집중하여 정책 효과를 극대화해야 합니다.
예를 들어, 지방채 발행 특례를 활용하여 중장기적으로 수익성과 공익성 균형을 맞출 수 있는 사업(예: 소셜 비즈니스)을 추진할 수 있으며, 분산에너지 특구 확대, 제주형 공익직불제 설계 등 즉시 실행 가능한 제도부터 추진해야 합니다.
선택과 집중은 포기가 아닌 전략적 순서의 문제입니다. 모든 계획을 나열하는 것이 아니라, '지금, 여기, 우리에게 가장 필요한 것'을 먼저 실행하는 지혜가 필요합니다.
5. 도민 공감과 거버넌스: 티부가설이 주는 교훈
(1) 아무리 좋은 정책도 도민이 공감하지 못하면
정책이 아무리 취지와 결과가 좋다고 하더라도 도민의 공감과 참여 없이는 실행될 수 없습니다. 정책의 최종 주체는 전문가나 행정이 아니라 도민입니다. 도민이 체감하지 못하는 정책은 지속가능하지 않으며, 신뢰를 잃은 정책은 추진력을 잃습니다.
이를 설명하는 이론이 티부가설(Tiebout Hypothesis)입니다. 1956년 미국 경제학자 Charles Tiebout가 제안한 이 이론은 "주민들은 자신의 선호에 맞는 지방정부를 선택해 이주한다"는 것입니다. 이를 '발로 하는 투표(Voting with Feet)'라 부릅니다.
이 이론은 5극 3특 시대 형평 체제에서 현실이 됩니다.
(2) 형평 시대의 지역 간 경쟁
5극 3특 체제에서는 5개 권역과 3개 특별자치도가 인구와 기업 유치를 위해 경쟁합니다. 주민과 기업은 정주 환경, 일자리, 교육, 세금을 비교하여 지역을 선택합니다.
제주는 타 지역 대비 어떤 차별화된 가치를 제공할 수 있을까요?
· RE100 인증과 탄소제로 섬 브랜드
· 1차산업의 고부가가치화와 재생에너지 산업 육성
· 모든 도민이 통합돌봄을 받을 수 있는 체계
· 청년 공공임대 주택 확대
· 제주형 교육 모델과 문화예술 거점 조성
(3) 도민 참여 거버넌스의 활성화
제주는 약 370개 위원회에 약 3600여 명이 참여하는 거버넌스 생태계를 구축하고 있습니다. 정책 수립 과정의 투명성 제고, 체감형 정책 우선 추진, 성과의 가시화, 정책 소통 강화를 통해 도민 참여를 확대해야 합니다.
나가며: 형평의 시대, 제주가 먼저 보여줄 수 있습니다
이제 10회에 걸친 긴 여정을 마무리합니다. 지난 7개월간 5극 3특 시대의 제주 전략을 함께 고민했습니다.
법령·계획·재정의 3단계 통합, OECD 정책 정합성(PCSD) 원칙 적용(여러 정책이 서로 충돌하지 않고 같은 방향으로 힘을 모으는 원칙), 4대 정책틀(공간-계획-기능-기본사회)과 30개 생활권(43개 읍면동 연계) 조합, 1차산업·재생에너지·AI 융합 모델, 그리고 도민 참여 거버넌스까지—제주가 선도할 수 있는 방향을 모색했습니다.
형평의 시대는 제주에게 도전이자 기회입니다. 섬이라는 지리적 특수성, 20년간 축적한 3특 노하우, 재생에너지 발전비율 약 20%라는 환경적 자산, 그리고 무엇보다 70만 도민의 의지와 참여가 있다면, 제주는 5극 3특 시대의 모범 사례가 될 수 있습니다.
2026년 1월 CES에서 젠슨 황이 보여준 것처럼, 어느 산업이든 기간산업과의 깊은 연계 없이는 혁신도 공허합니다. 제주의 기간산업은 1차산업입니다. 그 위에 재생에너지와 AI를 접목하는 제주형 모델은 네덜란드의 스마트팜, 일본의 공익직불제, EU의 공동농업정책(소득 보전+농촌 발전, CAP), 덴마크 삼쇠섬(Samsø Island, 세계 최초 재생에너지 100% 자립 섬)의 에너지 자립 사례들과 어깨를 나란히 할 수 있는 대한민국의 독자 모델이 될 것입니다.
10회 연재를 마치며, 그동안 보내주신 관심과 격려에 깊이 감사드립니다.
현장에서 만난 도민 여러분의 목소리, 제가 겪어왔던 의회와 행정의 고민, 그리고 제주를 사랑하는 많은 분들의 응원이 이 기고를 이어갈 수 있게 했습니다. 정책 연구자로서, 그리고 제주 도민으로서 함께 고민할 수 있었던 시간이 감사했습니다.
이것이 끝은 아닙니다. 앞으로도 특별기고 형태로 다시 찾아뵙겠습니다. 현장에서 직접 도민 여러분의 목소리를 듣고, 정책이 현실이 될 수 있도록 도민의 한 사람으로서 최선을 다하겠습니다.
형평의 시대, 제주가 만들어갈 미래를 함께 열어가시기 바랍니다. <끝>
참고문헌
1. 국내 문헌
[학술논문·연구보고서]
1. 임의영 (2011), 「형평성의 개념화」, 『한국행정학보』 45(4), 서울대학교 행정대학원, pp. 1-26.
2. 이민우·김민지 (2019), 「농업·농촌의 공익 기능에 근거한 농업인 소득보장 방안에 관한 연구」, 『농촌지도와 개발』 26(4), pp. 209-222. https://kjcls.or.kr/xml/22252/22252.pdf
3. 한국은행 제주본부 (2025), 「전력 수급자원을 활용한 제주 재생에너지 대전환 방향」, 한국은행 지역경제 심포지엄, BOK 경제연구 2025-35호.
4. 농림축산식품부 (2025), 「2025년 기본형 공익직불금 지급 확정」, 농식품부 보도자료, 2025.11.19.
5. 제주특별자치도 (2025), 「제주 경제발전계획 통합 모델과 5극3특 시대 도민주권 원칙」, 제주도 정책자료.
[정책보고서·백서]
1. 한국농촌경제연구원 (2024), 「EU 공동농업정책(CAP) 개혁 주요 배경과 개요」, KREI 정책보고서. https://repository.krei.re.kr/
2. 농림축산식품부 (2020), 「공익직불제 시행 및 운영 지침」, 농식품부.
3. 제주특별자치도 (2025), 「제주 분산에너지 특화지역 지정 및 추진 계획」, 제주도.
[법령]
1. 「농업식품기본법」 제3조제9호 (농업의 공익 기능)
2. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」
2. 국외 문헌
[학술논문]
1. Tiebout, C. M. (1956), "A Pure Theory of Local Expenditures", Journal of Political Economy, 64(5), pp. 416-424.
2. OECD (2023), Driving Policy Coherence for Sustainable Development, OECD Publishing, Paris. https://www.oecd.org/en/publications/driving-policy-coherence-for-sustainable-development_a6cb4aa1-en.html
3. OECD (2019), Policy Coherence for Sustainable Development 2019: Empowering People and Ensuring Inclusiveness and Equality, OECD Publishing, Paris.
[정책보고서·사례연구]
1. European Commission (2023), The Common Agricultural Policy (CAP) 2023-2027, EU Agriculture and Rural Development. https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-glance_en
2. UNFCCC (2007), Samsø: An Island Community Pointing to the Future, UN Climate Action Awards. https://unfccc.int/climate-action/un-global-climate-action-awards/climate-leaders/samso
3. RMI (Rocky Mountain Institute) (2013), "A High-Renewables Tomorrow, Today: Samsø, Denmark", RMI Blog. https://rmi.org/blog_2013_10_23_a_high-renewables_tomorrow_today_samso_denmark/
4. Ministry of Environment and Food of Denmark (2020), Denmark's Renewable Energy Policy and Samsø Energy Academy, Danish Energy Agency.
5. Wageningen University & Research (2024), Smart Farming and Renewable Energy Integration in the Netherlands, WUR Research Report.
[국제기구 보고서]
1. OECD (2025), Government at a Glance 2025: Policy Coherence and Co-ordination for Sustainable Development, OECD Publishing. https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2025_0efd0bcd-en.html
2. FAO (2020), The State of Food and Agriculture 2020: Overcoming Water Challenges in Agriculture, Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome.3. 참고 웹사이트
· OECD 정책 정합성: https://www.oecd.org/en/topics/policy-coherence-for-sustainable-development.html
· EU CAP 공식 사이트: https://agriculture.ec.europa.eu/
· 덴마크 삼쇠섬 에너지 아카데미: https://energiakademiet.dk/en/
· 제주특별자치도 공식 사이트: https://www.jeju.go.kr/
· 농림축산식품부 공익직불제: https://www.mafra.go.kr/
시민사회단체 활동을 거쳐 14년간 제주특별자치도의회에서 정책연구위원과 행정자치전문위원으로 활동하며, 의안 검토보고서 1300여 건과 4400여 건의 의정활동 지원을 수행한 입법·정책 전문가다. 단순한 안건 검토를 넘어 현장의 목소리를 반영한 정책 설계와 갈등 조정에 주력하며, 제도개선과 주민체감형 정책 실현을 이끌어 왔다. 행정학 박사로 현재는 제주대에서 강의(행정학)를 하고 있으며, 대통령 직속 지방시대위원회 자치분권 전문위원으로 활동하고 있다.
김인성에게 제주는 단순한 근무지가 아니라 사명과 헌신의 현장이다. 그는 제주에서 축적된 자치특례와 혁신 경험을 국가 균형성장 전략인 '5극3특 분권형 균형발전 모델'로 확산시키며, 지역과 국가 발전을 함께 견인하는 데 기여하고자 한다.