[오늘의 시선] ‘통합특별시’, 장밋빛 정책일까

지자체 행정통합 ‘핫이슈’ 기대보다 우려 커
‘나눠먹기’식 세금 낭비… 선택과 집중 필수

대전·충남과 광주·전남 등 광역시와 도 간의 행정통합을 통한 ‘통합특별시’가 세간의 화두로 급부상했다. 오는 6월 예정인 지방선거에 앞서 성사시키기 위해 관련 특별법이 발의되는 등 발 빠르게 움직이는 모습이다. 어떤 형태의 행정적인 통합이든 이해 주체들의 합의가 쉽지 않아 좌초된 적지 않은 경험을 돌이켜보면 그 빠른 속도가 혼란스럽기까지 하다. 기대도 있지만 우려가 더 크다.

필자가 학부 수업인 ‘도시및부동산경제학’ 강의를 시작할 때 적지 않은 시간을 할애하는 주제가 행정구역상 도시와 실질적인 경제적 도시권의 차이에 따른 문제점이다. 행정구역 단위로 도시를 해석하면 도시현상에 대한 이해가 왜곡된다. 대표적으로 서울시와 인천시 및 경기도 내 주변 시들을 포함하는 서울대도시권의 현상을 그 중심도시에 불과한 서울시의 문제로 접근하면 해석이 왜곡된다. 이런 괴리의 문제에 가장 현실적으로 접근하는 나라가 미국이다. 미국의 경우, 카운티나 시 같은 기초 행정구역의 집합으로 구성되는 대도시통계권역(Metropolitan Statistical Area)을 설정하여 사회·경제 통계를 생산하고, 대도시 교통체계를 관리하는 예산집행권이 부여된 실질적인 도시 권역으로 활용한다. 대표적으로 뉴욕 대도시통계권역은 뉴욕시를 중심으로 뉴욕주, 뉴저지주, 코네티컷주, 그리고 펜실베이니아주의 전체 혹은 일부 카운티까지 포함하는 2200만명이 거주하는 권역이다. 주목해야 할 포인트는 주(State)라는 행정적·정치적 공간 단위가 아닌, 경제활동 연계성을 반영하는 물리적으로 연결된 도시화된 권역을 실질적인 메가시티로 설정하여 관리하고 있다는 것이다.

이창무 한양대 도시공학과 교수

지역균형발전의 해법으로 가속 페달을 밟고 있는 ‘통합특별시’는 그 명칭과는 달리 그 실체는 ‘통합특별도’라는 점이 불편한 진실이다. 메가시티의 도시화된 권역을 선별하여 관리하고자 하는 미국이나 다른 경쟁국들의 노력과는 다른 방향이다. 이번에 추진되는 대전광역시와 충청남도의 행정적인 결합이 정부에서 주장하듯 규모의 경제를 누리는 방향으로 발전할 수 있을지 의문이다. 도시경제학 전공인 필자의 시각에서는 도시가 누릴 수 있는 공간적인 집적의 경제를 달성하기 힘든 선택이다. 집적의 경제는 테두리를 넓게 그려 규모를 키워 여기까지가 하나의 메가시티라고 선언한다고 달성되는 것이 아니다.

도시란 여러 경제활동 주체가 공간적으로 집중되어 있기 때문에 생기는 효율성인 집적의 경제를 먹고 사는 공간이다. 도시의 규모가 커질수록 집적의 경제도 커질 수 있지만 시민들의 통근과 같은 낭비적인 공간 이동 비용도 함께 증가한다. 그런 낭비적인 통근 비용을 최소화하려고, 가능하지도 않지만, 일터들을 분산시켜 놓으면 경제활동의 공간적인 집중에 따른 집적의 경제가 달성될 수 없다. 해답은 물리적으로 연속된 도시화를 기본으로, 위계적인 중심지 체계와 개발밀도를 수용하는 것이다.

이런 도시 집적의 경제를 달성하기 위해 요구되는 공간적인 연속성을 충분히 고려하지 못해 성공적이지 못한 사례가 도시연담화도 달성하지 못한 마창진(마산·창원·진해) 통합이고, 기존 도시지역에서 이격된 곳에 과감하게 조성한 혁신도시들이다. 이번 행정 통합의 그림 역시 메가시티가 누릴 수 있는 집적의 경제가 달성되기 어려운 모양새다.

인구 축소기 지역균형발전 노력이 성공하기 위해서는, 균형적이라고 주장하기 힘든, 선택과 집중이 필수적이다. 지나온 지역균형발전의 노력처럼 나눠 먹기 게임으로 변질되어서는 안 된다. ‘5극 3특’을 퉁명스럽게 다시 표현하면 ‘조선 8도’를 다 선택하겠다는 것이다. 농촌과 여러 중소도시의 집합체인 도라는 광활한 공간을 묶어 시너지효과를 내겠다는, ‘행정통합시’가 아닌, ‘행정통합도’라는 접근은 그리 성공을 보장하지 못하는 구도이다. 성공을 갈망한다면 ‘행정통합도’를 실질적인 메가시티 권역인 ‘행정통합시’에 집중하는 선택으로 가기 위한 과도기적인 단계로 활용하는 것이다. ‘행정통합도’ 내에서 또 다른 나눠 먹기 게임으로 귀결된다면 20조원이라는 국민의 세금을 밑 빠진 독에 붓는 일이 될 것이다.

이창무 한양대 도시공학과 교수