“기 눌린다”며 개발 막는 한국…일본은 정부가 과학적 입증 후 규제

日 문화유산 전문가 인터뷰
日은 지자체·기업이 자율개발
문화청은 간섭 않고 자문 역할
문화재보호법도 개정한 정부
활용을 보존과 같은수준 격상

국가유산청이 17일 재입법을 예고한 세계유산특별법 시행령 개정안의 핵심은 유산지구 밖 개발사업이라도 세계유산에 ‘중대한 영향’을 미칠 우려가 있다고 판단될 경우 세계유산영향평가 실시를 요구할 수 있도록 한 점이다. 그러나 중대한 영향 여부를 판단하는 구체적 기준이 명시되지 않아 규제 범위가 지나치게 넓어질 수 있다는 지적이 제기된다.

유산 보존과 도심 재개발을 병행해온 일본에서는 문화 행정기관이 규제의 정당성을 객관적으로 입증할 수 있어야 한다는 원칙이 강조된다. ‘답답하다’거나 ‘기가 눌린다’는 식의 주관적 인상으로 민간 개발을 제한해서는 안 된다는 것이다.

일본 문화청 문화심의에 참여한 니시야마 노리아키 홋카이도대 교수는 매일경제 인터뷰에서 “문화재 보호를 이유로 개발을 제한하려면 어떤 경관이 얼마나 훼손되는지, 그것이 유산 가치에 어떤 영향을 미치는지를 과학적이고 객관적으로 설명해야 한다”고 말했다. 그는 “어떤 경관과 어떤 유산 가치를 지킬 것인지에 대해서는 사회적 합의가 반드시 필요하다”고 덧붙였다.

실제 초고층 빌딩으로 상전벽해가 된 도쿄 도심 재개발 과정에서 문화청의 직접적 규제 영향력은 크지 않았던 것으로 나타났다. 문화재 주변 개발에 대해 지방자치단체와 사업자가 협력해 만든 가이드라인이 작동했기 때문이다. 종묘 앞 세운지구 개발을 둘러싸고 중앙정부가 전면에 나서 규제를 강화하며 지자체·사업자와 충돌하는 한국과는 대조적인 모습이다.

문화청 문화심의회 위원과 세계유산특별위원회 위원장을 지내고 유네스코 자문기구인 이코모스(ICOMOS) 일본위원회 위원장을 역임한 니시무라 유키오 고쿠가쿠인대 교수는 “마루노우치 재개발은 도쿄도와 지요다구 등 지자체, 미쓰비시지쇼 등 민간 사업자가 함께 가이드라인을 만들면서 도쿄역 인근에 200m 높이 빌딩이 들어설 수 있었던 사례”라며 “문화청은 실질적으로 관여하지 않았다”고 설명했다. 마루노우치는 황궁, 도쿄역 등 국가중요문화재와 역사적 건축물이 밀집한 지역이다.

자율적 가이드라인을 마련하는 과정에서 사전 협의 제도가 정착됐고 그 결과 사업자가 독단적으로 고층 건물을 추진하거나 정부·지자체가 사후 규제로 계획을 뒤집는 일도 줄었다는 평가다.

니시야마 교수도 “지역 특성과 경관을 가장 잘 아는 주체는 지자체이기 때문에 문화청이 전면에 나서는 일은 드물다”며 “문화청은 계획을 퇴짜 놓기보다 같은 목적을 다른 방식으로 달성할 수 있는지를 함께 고민한다”고 말했다. 정부가 법적·행정적 수단으로 지자체와 사업자를 압박하는 한국과의 차이다.

일본이 2019년 문화재보호법을 개정해 ‘활용’을 보존과 동등한 개념으로 격상한 점도 주목된다. 문화재보호법은 일본 문화재 행정의 최상위 실행법으로, 세계문화유산 역시 이 법에 따라 관리된다. 니시무라 교수는 “전쟁과 고도성장기를 거치며 일본은 보존에 무게를 둔 강한 규제를 유지해왔다”면서 “2019년 개정은 보존과 활용의 균형을 본격적으로 모색한 전환점”이라고 설명했다.

그는 “문화재가 단순한 보존 대상에 머무르지 않고 지역 경제 활성화에 기여해야 지속적인 관리가 가능하다는 현실적 판단도 반영됐다”고 덧붙였다.