포괄적 권한이양 재시동...제주형 모델 법률 근거 ‘관건’
법체계 완결성 부족 ‘설득 논리 필요’
제주형 행정체제개편 논의로 밀려난 포괄적 권한이양이 재추진되면서 이재명 정부의 지방분권 시대에 맞춘 전략과 설득 논리가 중요해졌다.
18일 제주특별자치도에 따르면 기존 기초자치단체설치준비단 대신 특별자치분권추진단을 신설하고 권한이양추진과를 통해 포괄적 권한이양 업무를 강화한다.
포괄적 권한이양은 국방과 외교 등 국가존립사무 등 필수 사무를 제외한 권한을 일괄적으로 지방자치단체에 이양하는 새로운 지방분권 방식이다.
오영훈 지사는 민선 8기 도정 출범과 동시에 포괄적 권한이양에 대한 의지를 보였다. 9000만원을 들여 '포괄적 권한이양 방식 적용 제주특별법 전부개정안 마련 연구용역'도 진행했다.
2023년에는 용역 보고서를 토대로 5개 분야, 62개 법률을 포괄이양 대상으로 선정했다. 당초 전문가 논의를 거쳐 제주특별법 개정안을 마련하기로 했지만 사실상 논의가 멈춰 섰다.
제주형 행정체제개편이 핵심 현안으로 떠올랐기 때문이다. 특별자치제도추진단이 사라지면서 조직도 쪼그라들었다. 축소된 부서에서 용역을 검토했지만 후속 조치는 없었다.
62개 법률 개정이 현실적으로 어렵다는 전문가들의 조언도 나왔다. 개별법에 근거한 중앙 권한을 조례로 위임하는 사안에 대해서도 준법률적이라는 지적이 있었다.
이에 관광진흥법과 지하수법, 환경영향평가법, 도시 및 주거환경정비법 등 4개 법률에 한 해 중앙사무를 통합조례로 위임하는 대안까지 검토됐다.
현실적으로 개별 법률을 자치법규인 조례로 포괄 이임하는 방식은 상위법과의 충돌 가능성이 있다. 제주도가 구체적 입법화에 나서지 못하는 것이 이런 이유에서다.
현행 지방자치법 제28조 제1항에 따라 조례를 제정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에 법률의 위임이 있어야 한다.
이에 반발해 과거 지방의원들이 헌법재판소에 헌법소원을 제기했지만 청구인 적격을 이유로 부적법 각하 결정이 내려졌다. 이에 조례의 포괄적 위임에 대한 법적 판단도 없는 상황이다.
법조계에서도 법률에 위반한 조례는 무효라는 해석이 많다. 결과적으로 법률과 제도 개선을 통한 포괄적 권한이양의 방침이 마련돼야 한다.
오 지사는 이 같은 어려움을 해소하기 위해 이달 서울 용산에서 열린 제9회 중앙지방협력회의에서 이재명 대통령을 향해 과감한 제주형 포괄적 권한이양을 건의했다.
앞서 울산에서 열린 부·울·경 혁신경제 토론회에서도 박형준 부산시장과 김두겸 울산시장, 박완수 경남도지사가 정부를 향해 과감한 권한이양의 필요성을 강조하기도 했다.
제주도는 이재명 정부의 '5극3특' 지방분권 정책에 맞춰 자치분권 강화를 위한 포괄적 권한이양 모델을 제시하기로 했다. 이를 위해 권한이양 추진 전담조직(TF)도 구성했다.
제주도는 "포괄적 권한이양 방식은 지금까지 시도되지 않은 혁신적 입법모델"이라며 "현 정부의 지방시대 정책에 맞춰 실질적 자치분권의 모범사례를 구축하겠다"고 밝혔다.