정권 따라 흔들리는 대북정책… 진영 떠나 통일원칙 세워야 [심층기획-경주 에이펙, 한반도 평화의 무대]

<4회> 협치로 여는 남북대화의 새 길
대통령 성향에 따라 좌지우지
북한·주변국서도 韓정책 불신
노태우 자주·평화·민주 3원칙
여야 합의 속 성공 정책 평가
DJ·노무현 ‘퍼주기’ 반발 직면
MB·박근혜, 한반도 경색 초래
李정부 ‘사회적 대화’ 기구 신설
“국회, 정쟁 벗어나 머리 맞대야”

대한민국의 통일·대북 정책은 정권이 바뀔 때마다 롤러코스터를 탔다. “국가안보에 여야 없다”는 구호는 정치적 레토릭에 그쳤다. 우리 안보의 근간을 흔드는 사실상의 자해(自害) 행위와도 같았다는 지적이다.

북한은 제재와 강경 대응을 고수하는 보수 정권, 대화와 교류 확대에만 적극적인 진보 정권이 번갈아 집권하는 혼란스러운 한국의 내부 분열을 발판 삼아 핵·미사일 능력을 고도화했다. 국방부와 외교부, 통일부 등 주요 부처 실무자들은 정권 성향에 따라 급변하는 정부 정책에 참담한 무력감을 절감하고, 북한을 비롯한 주변국들이 우리의 대북정책을 신뢰하지 못하는 현상마저 초래됐다.

지난 2000년 6월 13일 평양순안공항에 도착한 김대중대통령과 직접 영접나온 김정일국방위원장이 밝은 표정으로 역사적인 악수를 하고 있다. 평양=사진공동취재단

대북 정책이 실질적인 남북 관계 변화와 한반도 평화를 이끌어내기 위해서는 무엇보다 ‘내부적 합의’와 ‘일관된 지속 가능성’이 뒷받침돼야 한다는 의견이 많다. 전문가들은 자기 파멸적인 진영 논리를 당장 중단하고, 머리를 맞대고 근본적인 해결책을 모색해야 할 때라고 강조하고 있다.

◆조변석개하는 대북 정책

23일 정치권에 따르면 통일·대북 정책을 가장 성공적으로 마련했다고 평가받는 시기는 노태우정권 때다. 노태우정부는 야당, 시민단체와 소통을 거쳐 ‘자주·평화·민주’의 통일 3원칙을 담은 한민족공동체통일방안을 제시했다. 이 방안은 우리 통일·대북 정책의 근간이 됐다.

이후 들어선 정권에서는 상대 진영의 대북 정책을 향한 거친 공격 속에서 남북 관계의 개선과 후퇴가 반복됐다. 김대중·노무현정부에선 김정일 북한 국방위원장과 정상회담을 개최하며 화해 분위기를 이어갔으나 보수 진영의 ‘북한 퍼주기’라는 극심한 반발을 맞았다.

이명박·박근혜정부 시기엔 천안함 폭침과 개성공단 폐쇄 등으로 남북 관계가 경색 국면을 맞았다. 진보 진영은 “평화의 불씨를 꺼뜨렸다”며 비판을 쏟아냈다.

박상철 경기대 정치전문대학원 명예교수는 “(대북 정책이) 국제 정세에 따라 유연하게 바뀐 것이 아니라 정권이 바뀌면서 엇박자로 바뀌어버린 경우가 많다”고 지적했다.

지난 2007년 10월 4일 노무현 대통령과 김정일 국방위원장이 평양 백화원 영빈관에서 남북공동선언문에 서명하고 손잡은 모습. 청와대 사진기자단

문재인정부는 북·미 대화를 중재하는 과정에서 남북관계 개선의 계기를 마련하고자 했지만, 2019년 하노이 북·미정상회담이 결렬되면서 남북관계도 덩달아 얼어붙었다. 그 뒤를 이은 윤석열정부는 ‘선(先) 비핵화, 후(後) 지원’과 함께 강경 대북 노선을 취하면서 남북관계는 급속도로 악화했다.

정권 교체 때마다 반복되는 문제를 막기 위해선 여야가 대화와 협치를 통해 장기적으로 이어갈 수 있는 대북 관계의 기틀을 마련하고, 이를 지지하는 정치권 공동의 노력이 필요하다는 지적이다.

지난 2013년 10월 6일 블루 유니온, 평양시민회, 실향민중앙협의회 등 반북(反北)·실향민단체가 경기도 연천군 태풍전망대 인근에서 전단 50만장을 대형 풍선에 매달아 북쪽으로 날려보내고 있다. 블루 유니온 제공

박주화 북한대학원대 교수는 최근 ‘이재명정부 사회적 대화의 방향’ 보고서에서 통일정책 추진과 관련해 “국회의 역할이 열쇠”라고 강조했다. 그는 “민감한 의제일수록 정치인의 한마디가 사회적 공감대를 넓히거나 분열을 고착시키는 중대한 요인이 된다”며 “입법·예산 감시 권한을 지닌 국회가 사회적 대화에 결합하면, 숙의 민주주의의 산물이 제도적 경로를 거쳐 현실 정책으로 이어질 수 있다”고 짚었다.

◆노태우정부 ‘여야 협치’ 교훈

노태우정부 통일 정책이 양 진영에서 모두 인정받게 된 건 1988년 6월 13대 국회에서 여야 4당이 모여 통일정책특별위원회를 구성한 점이 주요했다. 당시 노태우정부의 7·7 선언과 한민족공동체통일방안은 모두 특별위원회를 통해 여야 합의를 거쳤다.

여야 합의를 통해 통일에 대한 공식적인 합의문을 만들어야 한다는 목소리도 나온다. 이상식 통일연구원 통일정책연구실장은 “진보와 보수가 합의한 후 국회에서 법률안, 결의안 등 공식적인 합의를 만들어갈 때 지속가능한 대북 정책이 가능할 것”이라고 말했다.

지난 2018년 4월 27일 문재인 대통령과 북한 김정은 국무위원장이 판문점 군사분계선 북측으로 넘어갔다가 다시 남측으로 넘어오고 있다. 연합뉴스

2018년 당시 문재인정부는 통일에 대한 국민적 공감대를 형성하고자 ‘통일국민협약’을 위한 사회적 대화를 추진했다. 보수와 중도, 진보 시민단체와 7대 종교단체 등 약 6000명이 참여해 협약안을 만들어냈으나, 제도화로 이어지는 데는 실패했다. 지난해 관련 예산이 전액 삭감되며 사회적 대화는 중단됐다.

박주화 교수는 “사회적 대화는 시민이 주체가 돼 한반도의 비전을 모색한 전례 없는 시도였고, 평화와 통일에 대한 국민적 공감대 형성이 가능하다는 사실을 확인했다”면서도 “합의에 대한 압력이 소통을 저해했고, 진보·보수의 이분법적 구성이 대립을 선명하게 했다”고 분석했다.

현 정부는 국정과제로 대북·통일 정책에 대한 ‘사회적 대화 활성화’를 내세웠다. 사회적 대화를 전담할 장관 직속 조직도 만든다는 계획이다. 박 교수는 “전담 기구 신설과 맞물려 국회는 물론 정치권 전체가 제도적으로 결합하는 구조가 필요하다”며 “사회적 대화의 연속성과 공공성을 지켜나가려면 국회를 초당적 합의의 플랫폼으로 참여시키는 구조적 뒷받침이 필요하다”고 제언했다.

변세현·이강진 기자 3hyun@segye.com