정부 가격 규제에 사라진 경쟁…"전기 많이 팔아도 인센티브 없다"

무한 증식하는 공공기관
(2부·2) '붕어빵 경영'에 갇힌 5개 발전사
미완으로 끝난 구조 개편
정부가 비용 추정해 수익 보전
발전사 간 가격경쟁 유인 사라져
'석화·LNG 위주' 사업구조도 비슷
재생에너지 시대 흐름에 안맞아

한국전력공사의 5개 발전 자회사가 붕어빵 경영을 하는 이유는 2001년 전략산업 구조 개편이 미완으로 끝났기 때문이라는 게 전문가들의 평가다. 한전이 발전과 송전, 소매 판매(배전)까지 독점하던 구조를 깨고 발전 및 판매에 걸쳐 경쟁 체제를 도입하는 당초 계획이 완성됐다면 현재 같은 비효율과 시장 왜곡이 나타나지는 않았을 것이란 설명이다. 전문가들은 이런 이유로 발전 자회사 통폐합 논의는 단순한 공공기관 정비 차원이 아니라 전력 시장 개편을 완성해 경쟁을 강화하는 방향으로 이뤄져야 한다고 입을 모은다.

 ◇ “5사 분할 취지 사라져”

2001년 전력산업 구조 개편 당시 정부는 시장점유율을 20% 내외로 맞춰 유효경쟁이 가능하도록 한전의 발전 부문을 6개사(한국수력원자력 포함)로 분할했다. 그러나 정작 가격 경쟁은 작동하지 않았다. 정부와 전력거래소가 책정한 비용에 따라 수익을 보정해주는 ‘정산조정계수’ 제도 때문이다.

노동조합의 반발로 민영화에 실패해 한전 자회사로 묶여 있는 탓에 경영을 열심히 할 유인이 없다는 분석도 있다. 영업이익을 많이 내더라도 모회사인 한전에 배당해야 하는 구조라서다.

조홍종 한국자원경제학회장은 “현재의 발전 자회사 체제는 열심히 일해도 정당한 대가를 받지 못하는 기이한 구조”라고 말했다.

그 결과 현재 발전 5사는 석탄화력 설비 6000~7000메가와트(㎿), 액화천연가스(LNG) 화력 설비 1000~4000㎿ 내외, 태양광 1000㎿ 내외의 비슷한 사업 구조를 유지하고 있다. 조 회장은 “규모의 경제가 발생하지 않고 행정력만 낭비하고 있다”고 평가했다.

 ◇ “한수원처럼 재생에너지 공기업”

상황도 달라졌다. 태양광 등 민간 발전사업자가 급증하면서 발전 5사의 입지는 줄어들고 있다. 이유수 에너지경제연구원 선임연구위원은 “재생에너지 비중이 늘고 화력 설비는 줄어드는 상황에서 굳이 발전사를 5개로 유지할 필요는 없다”고 했다.

정부와 정치권 일각에선 발전 5사를 1~2개사로 통폐합하고 그 대신 재생에너지 공기업을 신설해야 한다는 주장도 나온다. 기존 발전 자회사의 재생에너지 인력과 자산을 통합해 전담 공기업을 세우자는 것이다. 특히 해상풍력은 대규모 프로젝트파이낸싱(PF)이 필요한 만큼 초기 시장 형성과 생태계를 주도할 전담 기관이 필요하다는 논리다. 업계 관계자는 “태양광은 소규모 민간사업자가 95% 이상이어서 공공이 뛰어들면 반발이 예상되지만 해상풍력은 규모의 경제를 위해서라도 전담 공기업이 있어야 한다”고 말했다.

화력발전과 재생에너지를 이원화하는 방식은 바람직하지 않다는 우려도 나온다. 한 정부 관계자는 “재생에너지는 본질적으로 공급이 불안정하기 때문에 화력발전소를 함께 운영해야 간헐성을 보완하고 전력 공급에 대한 책임성을 높일 수 있다”고 말했다. 대규모 해상풍력 PF에는 담보 자산이 필요한데 재생에너지 공기업은 화력발전소 같은 담보 자산이 없어 결국 해외 자본 의존도가 더 높아질 수밖에 없다는 지적도 있다.

 ◇ 발전-판매 겸업으로 경쟁

발전 5사 통폐합의 대가로 발전-판매 겸업을 허용해야 한다는 의견도 있다. 발전 자회사들은 현재 전력거래소에 도매 판매만 할 수 있는데, 소매 판매까지 길을 터주자는 얘기다. 이 경우 한전의 소매 판매 독점권이 깨져 자연스럽게 경쟁이 촉진되고 요금 안정에도 기여할 수 있다. 이는 한전에도 발전사업 권한을 부여해야 한다는 의미이기도 하다.

이를 위해선 ‘전기요금 자율성 보장’과 ‘망 중립성 확보’라는 두 가지 조건이 선결돼야 한다. 현재 전기요금은 산업통상자원부 산하 합의제 행정기관인 전기위원회에서 심의·의결한다. 하지만 실질적으로는 정부와 여당이 결정하는 구조다. 한전의 부채가 205조원에 달하는 배경이기도 하다.

한전이 망을 독점 소유하는 상황에서는 특정 발전에 우선권을 줄 수 있다는 우려도 크다. 따라서 망 조직을 한전에서 분리해 전력거래소와 통합하거나 별도의 망 자회사를 두는 방식으로 운영해야 한다는 게 전문가들 주장이다. 이 경우 늘어난 재생에너지의 간헐성 문제를 효율적으로 관리할 수 있고, 다양한 사업자의 공정한 망 접속이 가능해진다.

김리안/김대훈 기자 knra@hankyung.com