서울도 '빌딩숲' 뉴욕처럼?…"남는 하늘 사서 높게 지으세요" 과제는

서울형 '용적이양제' 추진 개요/그래픽=윤선정

용적이양제는 해외에서 이미 도심 초고밀 개발의 수단 중 하나로 활용되고 있다. 미국 뉴욕, 일본 도쿄 등에 위치한 초고층 빌딩들이 이 제도를 이용해 지어졌다. 서울시도 훗날 여러 지역의 개발에 대비해 이런 도구를 갖춰두자는 것이 제도 신설의 취지다. 국내법 체계의 한계와 관련 개념 미비 등은 극복 과제다.

용적이양제는 건축물 높이 규제로 인해 활용하지 못한 특정 지역의 용적을 다른 지역에 팔 수 있도록 하는 제도다. 대표적 장점은 규제지역을 보존하면서도 해당지역 토지 소유주들의 재산권을 보호할 수 있다는 것이다. 각종 규제로 재산권 행사가 제약됐던 토지 주인이 용적을 거래해서 보상을 받을 수 있다. 한마디로 규제로 인해 더 높이 건물을 지을 수 없는 지역 건물주가 손해본 용적률만큼을 다른 지역 건물에 판매해 그 지역에 건물을 짓는 사람들이 더 높게 건물을 짓게 만들어주는 제도를 말한다.

필요한 곳의 개발 밀도를 높여 도심지 고밀·고층 개발이 가능해지는 점이 주요 장점이다. 적용 시 상한 용적률보다 건물을 더 높게 올릴 수 있어 초고층 건물 등이 들어설 수 있다. 이는 서울시가 추진하는 정책이지만 이재명 정부 국정과제와도 궤를 같이 하는 부분이 있다. 이재명 정부 주택공급 확대 과제 중 하나가 도심 고밀 재개발이기 때문이다. 실제로 이미 해외에서는 형태는 조금씩 다르지만 용적이양제 개념을 활용해 초고층으로 올린 건물들이 많다.

미국 뉴욕의 '원 밴더빌트'는 인근의 그랜드센트럴터미널, 바워리세이빙 빌딩의 용적을 이전받았다. 그 결과 용적률 3000%·93층의 초고층 빌딩으로 지어졌다. 일본 도쿄 마루노우치에 있는 '신마루노우치 빌딩'도 용적률 1760%, 38층에 달하는데 이를 포함해서 6개 빌딩이 문화재인 도쿄역사의 용적을 사들여 고층으로 지어졌다.

서울시도 이러한 고밀 개발을 위해 이용 가능한 선택지를 늘리겠다는 관점에서 접근한다. 이 제도가 도심 개발에 있어 만능이라고 할 수는 없지만, 도심을 적정하게 개발하기 위해 필요한 곳에 쓸 수 있는 도구를 하나 더 만들어 두는 것이라는 입장이다.

시는 조례안 개정 등 제도 시행의 기술적 방법은 아직 정하지 않았다. 다만 올 연말까지는 조례를 개정해 행정적 기반 마련을 마무리 짓겠다는 계획이다.

학계에서는 아직 제도 신설을 위해 정비돼야 할 부분도 많다고 지적한다. 특히 국내와 해외의 법 체계 차이도 제도 설계를 어렵게 하는 점으로 지적돼 왔다. 미국법의 경우 건축물이 토지의 부속물 개념이지만 국내법은 토지와 건축물 소유권이 분리돼 있다. 다만 일본과 체계가 비슷해 관련 제도가 참고된다.

학계 한 관계자는 "토론회 주제 발표에서 문화유산 규제지역에서의 용적이양제 적용 시도들이 이야기될 것"이라면서도 "서울시의 취지는 미국 등의 TDR(Transfer of Development Rights) 개념을 적용하려는 것인데 제도적으로 어려워 용적 이양이라고 하기는 어려운 부분이 있다"고 설명했다.

이어 "규제에 따른 재산상의 피해나 보상의 방식에 대한 개념적 정의 등 논의할 것이 많아 근본적이고 학술적인 관점에서 논의하게 될 것"이라고 말했다.

홍재영 기자 hjae0@mt.co.kr