'5극 3특'지방분권과 자기·공동 결정의 균형 [기고]

김태년 국회 자치분권균형발전전국회의 상임대표, 박수현 국정기획위원회 국가균형성장특별위원회 위원장, 김경수 지방시대위원회 위원장 등 참석자들이 15일 오후 서울 여의도 국회 의원회관에서 열린 '더불어민주당 자치분권균형발전전국회의-국정기획위원회 국가균형성정특별위원회-지방시대위원회 5극3특 국가균형성장 간담회'에서 기념촬영을 하고 있다. 뉴시스

정부가 추진 중인 '5극 3특' 전략은 지역균형발전을 위한 새로운 시도로 주목받고 있다. 수도권 일극 체제를 해소하기 위해 다섯 개 광역경제권을 육성하고, 세 곳의 특별지자체에 차별화된 자치권을 부여하겠다는 구상이다. 그러나 정책 추진은 여전히 중앙정부 주도 아래 권한 설계, 시·도 간 물리적 통합, 제한된 분권에 머물고 있다. '지방을 위한 전략'이라는 이름 뒤에 자치의 핵심인 결정권이 빠져 있다. 진정한 자치분권은 단순한 행정구조 개편이 아니라, 지역이 스스로 결정하고 협력할 수 있는 제도적 구조에서 출발해야 한다.

이 문제를 진단하려면 '자기결정권'(self-rule)과 '공동결정권'(shared rule)이라는 두 개념을 중심으로 '5극 3특'을 재해석해야 한다. 자기결정권은 한 지역이 자신의 문제를 직접 결정할 수 있는 권리다. 지방정부가 법률·재정·조직에 대한 실질적 권한을 가지고 지역 특성에 맞는 정책을 자율적으로 수립하고 실행할 수 있어야 한다. 반면 공동결정권은 복수의 정부 단위-예컨대 시·도나 국가와 지방정부-가 공동으로 정책을 조율하고 결정하는 권한이다. 인프라, 산업, 교통, 환경 등 초지역적 사안을 다루기 위해 필수적인 협력 방식이다.

두 권리는 단순한 학술 개념이 아니라, 정책 설계의 기본 원칙이다. 예컨대 '3특' 전략은 특정 지역에 특별한 권한을 준다는 점에서 자기결정권 확대를 목표로 한다. 그러나 현행 제도는 중앙정부가 특별법을 통해 제한된 권한만 위임하는 데 그친다. 자치입법권, 자주재정권, 자치조직권 등 실질적 권한이 보장되지 않으면 자치는 형식에 불과하다. 자기결정권의 본질은 "중앙이 허락해 주는 자치"가 아니라, 지역이 "당당히 쥐고 있어야 할 권리"여야 한다.

'5극' 전략은 더 복잡하다. 광역경제권 형성은 여러 광역시·도가 함께 계획을 수립하고 예산을 집행하며 행정을 조정해야 가능하다. 지역 간 협력과 조율을 통한 공동결정 없이는 지속 가능하지 않다. 그러나 현재 '5극' 전략은 공동결정의 제도화보다 자칫 시·도 간 물리적 통합에 집중하는 위험이 있다. 대표적으로 대전·충남 행정통합 논의가 그렇다. 서로 다른 지역 행정체계를 구조적으로 하나로 묶는 것은 지역의 고유한 자기결정권은 물론 협력(공동결정권)의 가능성까지 포기하는 것이다.

'5극 3특' 전략이 성공하려면 자기결정권과 공동결정권을 동시에 제도화해야 한다. 우선 '3특' 지역에 재정·입법·조직 구성에 관한 실질적 자율권을 부여해야 한다. 중앙정부의 재량적 승인에 머무르지 않고 지역이 스스로 정책을 실험하고 실패할 권리를 주는 것이 진정한 자치다. 다음으로 '5극' 전략은 행정구역 통합이 아니라 초광역 공동 거버넌스를 구축해야 한다. 권역별 거버넌스 기구 설치, 공동계획권 부여, 재정 협력체계 정비가 필수적이다.

지방분권은 '나눠주는 권한'이 아니라 '함께 결정하고 스스로 책임지는 권리'로 재정립되어야 한다. 지금 '5극 3특' 전략이 이 틀을 바꾸지 않는다면, 지역은 중앙이 설계한 제한된 역할에 머물 수밖에 없다. 자기결정과 공동결정, 이 두 축을 중심으로 진정한 지방분권의 미래를 열어야 한다.

곽현근 대전대 행정학과 교수