여전히 목마른 제주특별자치도 ‘이재명식 지방분권 어디까지’

[이재명과 제주] ⑨ 포괄적 권한이양과 분권
5극3특 공약 속 지방분권형 개헌 여부 관심

대한민국과 제주의 선택은 이재명이었다. 제21대 대통령선거에서 더불어민주당 이재명 후보가 압도적으로 승리했고, 제주 역시 정권 교체의 바람 속 일대 변혁을 마주하게 됐다. 인수위원회 없이 곧바로 새정부가 출범하며 변화의 속도는 더욱 가파를 전망이다. 제주 제2공항, 제주 신항만, 제주형 행정체제 개편, 4.3의 완전한 해결, 미래산업 재편까지. [제주의소리]는 제주를 둘러싼 과제가 산적한 시점에서 이재명 정부의 방향성이 지역사회에 미칠 영향과 파급력을 분석하고, 주요 과제를 진단한다. [편집자 주] 

윤석열 정부 지방시대위원회를 뛰어넘는 이재명 대통령 직속 자치분권 조직 출범이 예고되면서 제주의 포괄적 권한이양을 포함한 제도개선이 관심사로 떠올랐다.

이재명 정부의 지방분권은 균형발전과 자치분권에 초점이 맞춰졌다. 그중에서도 핵심은 제2의 국무회의 수준 합의 기구인 국가자치분권회의 역할과 추진 방향이다.

기존 장관급 위원회에서 벗어나 대통령과 국무총리, 국무위원, 시·도지사가 참여하는 지방 관련 최고 정책결정의 기구가 될 가능성이 높다.

이재명 정부는 이른바 '5극3특'을 바탕으로 한 지방분권 강화를 구상하고 있다. 이는 수도권·동남권·대경권·중부권·호남권과 제주·강원·전북특별자치도를 뜻하는 지방 전략이다.

5극은 초광역권 특별지방자치단체 구성을 의미한다. 소멸위기의 시·군·구를 통폐합하고 읍·면·동 행정기구를 효율화하는 방식의 행정 공간 조정이 이뤄질 것으로 보인다.

제주의 경우 강원, 전북과 함께 특별자치도 제도개선 대상으로 분류됐다. 3개 특별도에서는 재정분권 강화와 주민자치 입법화 등의 후속 조치가 점쳐지고 있다.

가장 먼저 특별자치도를 도입한 제주는 당초 외교와 국방을 제외한 정부 권한의 이양을 요구해 왔다. 지금껏 7단계 제도개선을 통해 국가사무가 넘어왔지만 여전히 실험적인 수준이다.

민선 8기 오영훈 제주도정이 출범한 이후에는 8단계 제도개선을 멈추고 '포괄적 권한이양'에 집중했다. 이는 필수 국가사무를 제외한 권한을 제주에 넘기는 제도개선 방식이다.

오 지사는 취임과 동시에 9000만원을 들여 '포괄적 권한이양 방식 적용 제주특별법 전부개정안 마련 연구용역'을 진행했다. 2023년에는 5개 분야, 62개 법률을 이양 대상으로 정했다.

도민 공론화를 거쳐 지난해 도의회 동의를 거치기로 했지만 후속 절차는 이뤄지지 않았다. 법률개정에 대한 현실적인 어려움에 조례 개정마저 쉽지 않다는 판단 때문이다.

제주도는 관광진흥법과 지하수법, 환경영향평가법, 도시 및 주거환경정비법 등 4개 법률을 토대로 통합조례 제정까지 검토했지만 상위법과의 충돌 소지가 높다는 지적에 직면했다.

올해 1월에는 기획조정실 산하 특별자치제도추진단(이하 추진단)마저 해체했다. 추진단은 특별자치도 제도개선을 위해 2014년 민선 6기 원희룡 도정에서 만든 전담 조직이다. 

지금까지 제주특별법 5단계 제도개선을 시작으로 7단계까지 권한 이양을 주도적으로 추진했다. 조직이 쪼개지면서 포괄적 권한이양에 대한 업무도 서서히 동력을 잃어가고 있다.

이 과정에서 조기대선으로 새로운 정부가 출범하면서 자연스레 변수가 생겼다. 관심은 새로운 정부의 지방분권 정책이 제주의 기대에 부합할 수 있을지 여부다.

이재명 대통령은 후보 시절 지방교부세 확대 등 재정분권을 약속했지만 이를 뛰어넘는 고도의 자치권 보장에 대해서는 명확한 언급이 없었다.

이에 제주를 포함한 전국 17개 시·도 지사가 참여하는 대한민국시도지사협의회(회장 유정복 인천시장)은 최근 이 대통령에 지방분권형 개헌을 직접 제안했다.

이는 지방분권을 강화하는 조항을 헌법에 명문화해 대통령과 중앙정부, 국회에 집중된 권력을 지방정부로 분산하자는 취지다. 

이를 위해서는 인수위 역할을 하는 국정기획위원회의 100대 국정과제에 핵심 사업으로 포함돼야 한다. 이후 꾸려지는 국가자치분권회의에서 논의가 구체화 돼야 한다. 

논의 과정에서 지방분권이 후순위로 밀리면 제주는 또다시 반복되는 제도개선의 산을 넘어야 한다. 이 경우 포궐적 권한이양을 포함한 고도의 자치권 행사는 더욱 멀어질 수밖에 없다.